从试点市场看全国碳市场建设方向

近日，经国务院同意，国家发展改革委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》(以下简称《方案》)，明确以发电行业(含热电联产)为突破口率先启动全国碳排放交易体系，分阶段、有步骤地推进碳市场建设。这标志着中国全国碳排放交易体系完成了总体设计，并正式启动。

我国是在试点碳市场的基础上筹建全国统一的碳市场。《方案》也指出，2011年以来开展区域碳交易试点的地区，将符合条件的重点排放单位逐步纳入全国碳市场，实行统一管理。区域碳交易试点地区继续发挥现有作用，在条件成熟后逐步向全国碳市场过渡。自2013年首个试点市场正式上线交易以来，试点市场运行实践为全国碳市场提供了丰富借鉴，本文通过梳理七个试点市场的建设和发展情况，来看全国碳市场的建设方向。

01试点市场建设总体情况

2011年年底，国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，提出“探索建立碳排放交易市场”的要求。2011年10月国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点工作。其中，深圳碳市场于2013年6月18日在全国率先启动线上交易，其余试点相继启动，最晚的重庆也于2014年上半年启动交易。

四年多来，试点市场参与者、交易量不断增加，履约率不断提升。从成交价格看，湖北碳排放权交易中心官网信息显示，2017年10月16日以来，七个试点市场协商议价配额交易中，北京成交均价最高，每吨二氧化碳约50元人民币，上海、深圳成交均价为每吨30元左右，广东、湖北均价为十几元，天津、重庆均价在十元以下。当然，也存在配额分配不精准、市场活跃度不高、碳价波动较大、MRV体系不健全、交易制度与规则设计不够完善等问题。

目前，20多个行业近3000家重点排放单位被纳入碳排放权试点市场。截至2017年11月，累计配额成交量已超2亿吨二氧化碳当量，成交额超过46亿元人民币。

国家发展改革委认为，试点范围内碳排放总量和强度呈现了双降趋势，在推动参与企业和试点地区的低碳发展、有效控制二氧化碳排放方面，试点发挥了积极作用，同时也培养了一批队伍，提升了相关的能力。在试点过程中取得的良好经验、发现的一些问题，对做好全国碳市场建设工作有很重要的参考价值。

02碳排放权交易试点发展现状

1.深圳试点

以深圳排放权交易所为交易平台，作为首个试点，截至今年12月20日，深圳碳市场配额累计总成交量2841.6吨，总成交额8.76亿元，CCER(中国核证自愿减排量)总成交量1091.2万吨，总成交额约1.2亿元。目前，深圳市碳交易管控单位涉及11个行业，达811家。其中，2014年8月8日，国家外汇管理局正式批复同意境外投资者参与碳排放权交易，深圳碳试点在国内首家获准引进境外投资者。

2.上海试点

以上海环境能源交易所为交易平台，2013年11月26日开市以来，连续四年实现100%履约。目前已纳入了钢铁、电力、化工、建材、纺织、航空、水运、商业宾馆等27个工业和非工业行业的310家重点排放企业参与试点。截至目前，上海碳交易市场累计成交总量8741万吨，累计成交金额逾9亿元，共有600余家企业和机构参与。上海碳交易试点具有“制度明晰、市场规范、管理有序、减排有效”的特点。试点企业实际碳排放总量相比2013年启动时减少约7%。

3.北京试点

以北京环境交易所为交易平台，自2013年11月28日开市以来，完成配额与CCER成交量分别累计约2000万吨，成交额8.37亿元，参与交易的各类主体约1000家。为加大排控力度，2016年北京将控排企业的覆盖范围从行政区域内直接与间接排放1万吨(含)以上的单位扩大至直接与间接排放总量5000吨(含)以上的重点排放单位，履约主体增加近一倍。北京市是七个试点省市中交易主体数量最多、类型最丰富的一个，也是首个实现跨区域交易的试点省，继2014年末与河北省承德市首度实现跨区域碳排放权交易后，2016年正式启动京蒙跨区交易。

4.广东试点

以广州碳排放权交易所为交易平台，2013年12月19日正式启动交易，截至2017年5月底，累计成交配额5810.4万吨，总成交金额14.15亿元，分别占全国七个试点的35.4%和36.9%。《广东省2017年度碳排放配额分配实施方案》显示，2017年度纳入碳排放管理和交易范围的行业企业分别是电力、水泥、钢铁、石化、造纸和民航六个行业中，年排放2万吨二氧化碳(或年综合能源消费量1万吨标准煤)及以上的企业，共246家。其中，2015年3月9日，率先实现CCER线上交易，为碳排放配额履约构建多元化的补充机制。

5.天津试点

以天津排放权交易所为交易平台，2013年12月26日正式启动交易。天津市是唯一同时参与了低碳省区和低碳城市、温室气体排放清单编制及区域碳排放权交易试点的直辖市。配额发放方面，除了电力热力行业按照基准法分配配额，其他企业统一采用历史法，再结合企业当年实际产量予以确定。最终，天津市的钢铁、化工、电力热力、石化、油气开采等五个行业，以及2009年以来年排放二氧化碳2万吨以上的114家企业或单位成为第一批强制配额交易主体。

6.湖北试点

以湖北碳排放权交易中心为交易平台，自2014年4月2日开市以来，共有236家控排企业、90个机构、6306名个人以及合格境外投资者参与，形成了多元主体参与的市场体系。纳入交易的企业主体是湖北省行政区域内年综合能源消费量6万吨标煤及以上的工业企业。试点尽管纳入门槛较高，企业数量较少，但覆盖的碳排放比重较大，且注重配额分配灵活可控，初始配额分配整体偏紧，采用“一年一分配，一年一清算”制度，对未经交易的配额采取收回注销的方式。

7.重庆试点

以重庆碳排放交易中心为交易平台，2014年6月19日正式启动交易。重庆碳市场2017年交易活跃，碳排放配额累计交易量800余万吨。纳入的排控企业主要集中在电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁等6个高耗能行业。

03从试点市场看全国碳市场建设方向

《方案》指出，全国碳排放权交易市场建设要先完成基础建设及模拟运行后，才会在发电行业交易主体间开展配额现货交易。在发电行业碳市场稳定运行的前提下，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，并创造条件尽早将国家核证自愿减排量纳入全国碳市场。

我国七个试点碳市场横跨了东、中、西部地区，区域经济差异较大，制度设计上也有区别，导致交易活跃度、价格波动性等市场表现不同，这些试点经验为全国碳市场的建设提供了丰富的借鉴，也折射出全国碳市场建设的潜在方向。从以下几个方面看：

法律保障方面，试点市场建设中，有的是以地方人大立法，有的是以政府规章为碳交易制度保障，另配套细则，如北京试点曾印发《北京市碳排放配额场外交易实施细则》;全国碳市场或暂以《碳排放权交易管理条例》为依据。

行业覆盖范围方面，试点市场已覆盖20多个行业近3000家单位;全国市场计划纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八大行业重点排放单位，发电行业已首批纳入，约1700家发电企业，八大行业预计有7000~8000家企业。

配额总量设定方面，主要是碳强度下降指标、经济发展预测、能源和产业结构调整、新建项目投产运行规模等情况，试点市场年度发放配额合计约13亿吨二氧化碳当量;首批纳入全国碳市场的1700家发电企业的碳排放量占全国的三分之一。

配额分配方法方面，目前，国家发展改革委已明确，全国碳市场内各企业碳排放权额度将依据“基准线法”和“历史强度下降法”确定，在发电行业都是采用基准线法。

从交易方式看，湖北碳排放权交易中心官网显示，试点市场交易方式包括协商议价、现货远期、定价转让、一级拍卖等，主要是协商议价。

从交易品种看，试点市场主要是配额现货和CCER交易，北京等试点还有林业碳汇、节能项目产生的减排量，但各试点均对CCER交易量的比例作出限制，占试点配额成交量的比例不超过5%或10%不等;《方案》明确，初期交易产品为配额现货，尽早将国家核证自愿减排量纳入全国碳市场。2016年，七部门印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》明确，发展各类碳金融产品，有序发展碳远期、碳掉期、碳期权、碳租赁、碳债券、碳资产证券化和碳基金等碳金融产品和衍生工具，探索研究碳排放权期货交易。

配额预留方面，媒体披露的《全国碳排放权交易管理条例》(送审稿)显示，国务院碳交易主管部门在国家排放配额总量中预留一定数量，用于市场调节、向新建重大建设项目分配配额等。试点市场已有实践。

分配原则方面，《全国碳排放权交易管理条例》(送审稿)显示，国家排放配额分配采取免费和有偿相结合，并逐步提高有偿分配的比例。免费和有偿分配的具体比例由国务院碳交易主管部门确定。在七个试点地区中，广东和湖北作为省级试点，皆采用了配额竞拍机制，但不同的是，广东省的配额分配是免费和有偿发放相结合，而湖北试点拍卖标的的来源为政府预留配额，而不是企业的分配配额。

遵约机制方面，对于不能按时履约或者未能履约的企业，各试点都制定了相应的惩罚措施，包括罚款、扣除配额、计入失信记录、取消优惠政策等。