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2018年5月31日，国家发展改革委、财政部、国家能源局发布了《关于 2018年光伏发电有关事项的通知》(发改能源[2018]823号,下称“《通知》”)。《通知》对普通光伏电站建设(集中式光伏电站)和分布式光伏项目建设的建设规模指标、补贴政策、定价政策做出了新的规定。《通知》的出台对光伏行业造成巨大震动，不仅在电价上确定“两下调”原则，同时对光伏建设规模进行了缩减。
本文以“5.31”新政为时间节点，主要从建设规模指标、补贴政策及上网电价等方面简要介绍新政对普通光伏电站和分布式光伏建设项目的影响。
一、普通光伏电站(集中式光伏电站)
1.建设规模指标及补贴政策
在《通知》发布前，各省、市普通光伏电站的建设规模，需按照国家能源局发布的《2017-2020年光伏电站新增建设规模方案》(下称“《规模方案》”)执行，其中北京、天津、上海、福建、重庆、西藏、海南7个省(区、市)未设定建设规模指标上限，可自行管理本区域光伏电站建设规模，根据本地区能源规划、市场消纳等条件有序建设。
《通知》对于普通光伏电站的建设规模做出了新的规定：“根据行业发展实际，暂不安排2018年普通光伏电站建设规模。在国家未下发文件启动普通电站建设工作前，各地不得以任何形式安排需国家补贴的普通电站建设。”换言之，在《通知》发布后，2018年各地将暂不分配需要中央财政补贴的普通光伏电站建设规模，即使是在《规模方案》中未设定指标上限的省(区、市)也没有享受中央补贴的普通光伏电站建设规模(西藏除外)。《通知》出台后，《规模方案》中与《通知》不符的部分应以《通知》为准。考虑到《通知》的追溯既往效力的不确定性，各地方根据届时有效的《规模方案》已经下发的指标，特别是已经开始建设甚至投运的电站是否会作废还有待监管部门进一步确认。不过，《通知》也明确指出，对于不需要国家补贴的光伏发电项目，各地可根据实际情况、消纳能力，自行安排建设。
国家对普通光伏电站的补贴方式为：光伏发电上网电价高出燃煤机组标杆上网电价(含脱硫、脱硝、除尘)部分通过国家可再生能源发展基金予以补贴。 但按照《通知》关于建设规模的规定，在2018年5月31日之后获得备案的普通光伏电站，国家将不再给予财政补贴。
《通知》鼓励各地根据各自实际出台政策支持光伏产业发展，根据接网消纳条件和相关要求自行安排各类不需要国家补贴的光伏发电项目。
2.上网电价
在《通知》发布之前，按照国家发改委发布的《国家发展改革委关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》(发改价格规[2017]2196号，下称“2196号文”)的规定，2018年1月1日之后投运的普通光伏电站标杆上网电价，Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类资源区标杆上网电价分别调整为每千瓦时0.55元、0.65元、0.75元(含税)。
《通知》发布后，新投运的光伏电站标杆上网电价每千瓦时统一降低0.05元;即，I类、II类、III类资源区标杆上网电价分别调整为每千瓦时0.5元、0.6元、0.7元(含税)。但据中国光伏行业协会的消息，对于2017年及之前获得指标的地面电站，如在2018年6月30日之前建成并网，仍将享受2017年0.65元、0.75元、0.85元/千瓦时的标杆电价。上述信息还有待发改部门及能源局正式确认。
除降低标杆上网电价外，为了推进市场化资源配置和市场定价，在2016年国家发展改革委、国家能源局出台《关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》(发改能源[2016]1163号，下称“1163号文”)的基础上，《通知》还规定所有普通光伏电站均须通过竞争性招标方式确定项目业主，且招标确定的价格不得高于降价后的标杆上网电价。
二、分布式光伏项目
1.建设规模指标及补贴政策
根据1163号文，利用固定建筑物屋顶、墙面及附属场所建设的光伏发电项目以及全部自发自用的地面光伏电站项目不受年度规模限制，各地区可随时受理项目备案，项目投产后即纳入国家可再生能源发电补贴范围。
《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》(国能发新能[2017]31号)中也规定，对屋顶光伏以及建立市场化交易机制就近消纳的2万千瓦以下光伏电站等分布式项目，市场主体在符合技术条件和市场规则的情况下自主建设。
但《通知》对2018年分布式光伏电站的建设总规模设置了上限：“今年安排1000万千瓦左右规模用于支持分布式光伏项目建设。考虑今年分布式光伏已建情况，明确各地5月31日(含)前并网的分布式光伏发电项目纳入国家认可的规模管理范围，未纳入国家认可规模管理范围的项目，由地方依法予以支持。” 2018年5月31日之前并网的项目基本已达10GW，因此5月31日之前已备案但没有并网的分布式电站项目需等待纳入2019年的补贴规模或地方出台补贴政策。
按照《通知》的规定，2018年5月31日(含)之前并网的分布式光伏发电项目为纳入国家认可的规模管理范围(10GW)，属于享受2018年补贴的范围，而2018年5月31日之后并网的分布式光伏发电项目不享受2018年国家光伏补贴，只能等待获得2019年的光伏补贴指标。同时《通知》鼓励各地出台政策支持不需要国家补贴的光伏发电项目。
2.上网电价
根据2196号文，2018年1月1日以后投运的、采用“自发自用、余量上网”模式的分布式光伏发电项目，全电量度电补贴标准为每千瓦时0.37元(含税)。采用“全额上网”模式的分布式光伏发电项目按所在资源区光伏电站(普通电站)价格执行。
而自《通知》公布之日起，新投运的、采用“自发自用、余电上网”模式的分布式光伏发电项目，全电量度电补贴标准降低0.05元，即补贴标准调整由每千瓦时0.37元调整为每千瓦时0.32元(含税)。采用“全额上网”模式的分布式光伏发电项目依旧按所在资源区光伏电站(普通电站)价格执行。分布式光伏发电项目自用电量免收随电价征收的各类政府性基金及附加、系统备用容量费和其他相关并网服务费。
三、对投资者的挑战
“5.31”新政堪称光伏行业史上最严厉的调控政策。《通知》的重点是限规模、限指标、降补贴。该政策将给光伏行业的投资者带来很大困难和不确定性：
(1)2018年5月31日之后获得备案的普通光伏电站将不能获得国家给予的财政补贴;
(2)2018年6月30日之后建成并网的2017年(或之前年度)指标普通光伏电站将适用更低的标杆电价;
(3)2018年5月31日之前已备案未并网的分布式电站项目需等待纳入2019年的补贴规模或地方出台补贴政策;
(4)2018年5月31日之后建成并网的“自发自用、余电上网”模式分布式光伏发电项目将适用更低的财政补贴。
这些挑战将在光伏行业形成新一轮洗牌，有利于缓解弃光限电、产能过剩问题，减小国家光伏补贴的缺口，优化光伏项目的规模结构，从而提高光伏企业竞争力，最终实现光伏行业由政策驱动逐步转向市场自发驱动，完成从做大向做强的转化。
此外，投资者也可以考虑其它可行的商业模式，比如在进行充分的经济测算的前提下将“全额上网”模式的分布式光伏发电项目转为“自发自用、余电上网”模式，或者暂时放弃绿地项目的建设，转而考虑收购存量电站等。
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