补贴大幅下调、指标收紧 2019年光伏政策风向如何？

时间来到2019年，新年伊始之际，也是百事待兴之时。然而最近光伏市场却笼罩在一股凝重的气氛之中，一切都因为决定新年整个行业走势的政策并未明晰。可以说，当前所有关心光伏行业的人士都对2019年的光伏政策翘首以待。

行业转向 2019年政策至关重要

由于业内对2018年“531”政策的发布毫无准备，“531”之后光伏行业迎来剧变。2018年下半年的光伏行业虽然大方向上仍是往好的方面发展，但是也因为政策风向的突然转变而出现了各种混乱和失序。

而2019年新政的关键性不仅仅在于需要处理“531”之后的混乱问题，更为关键的是需要引导行业进入一个崭新的纪元。因为从2019年开始，无补贴项目将正式大量出现并开始成为主要新增装机力量。2019年，光伏发电正式踏入平价上网的初始阶段，面临如此关键的转变，2019年的政策对行业来说至关重要。

这也是为什么往年都是12月份出台的补贴政策，今年到新年1月份仍未见动静。那2019年的政策走向如何？有哪些重要的问题需要关注？

补贴大幅下调仅仅只是开始

尽管光伏行业年年在宣称“平价上网”，但事实证明这一目标短时间内并不能实现。这也是补贴政策仍然对行业影响至深的主要原因。继“531”之后，2019年的补贴标准依然会有，但再次下调已经是板上钉钉的事情。


根据“531”政策，当前执行的光伏补贴标准中，Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类资源区标杆上网电价为每千瓦时0.50元、0.60元、0.70元（含税），分布式补贴0.32元/千瓦时，符合规定的扶贫项目电价相对之前不变。

而即将出台的2019年新补贴政策必然会在当前电价基础上再次下调，这已经是大势所趋。笔者认为，相比于前几次0.1元/千瓦时、0.05元/千瓦时的调降，2019年的光伏标杆电价或将与2018年相比有0.2元/千瓦时大幅度调降。

经过残酷的“531”洗礼，业内对于补贴下调这一点早已有所预期。而目前最不确定，也是业内最为关心的并不是补贴的下调幅度，而是补贴下调之后，会有多少指标发放。

指标或持续收紧

掀起行业风暴的“531”政策，威力的来源并不在于补贴下降，而在于对指标的严控。从“531”开始，所有的光伏项目都受到了严控，没有拿到指标的项目便拿不到补贴。其实就是一句话：补贴就在那里，但你就是拿不到。

鉴于2018年的建设规模指标早已用完，所以2019年的理应发放新的指标，被纳入指标目录的项目才有资格领取补贴。这些有资格领取补贴的项目将是各企业争夺的焦点，这也就意味着，新年发放的指标规模的多与少，将决定着2019年光伏市场的热度。

很多人或许会认为，既然补贴标准已经要大幅下调了，2018年的收紧又造成了那么大的影响，那2019年的指标规模应该更加宽松。事实上并非如此，2019年发放的指标规模依然会保持收紧的状态。要搞清楚这个问题，就必须要弄清楚“531”政策出台的背景。

事实上，“531”政策出台最深层次的意义，在于控制巨额补贴拖欠问题。而指标管控存在的意义，就是在于控制财政补贴的输出。由于补贴拖欠问题已经让相关部门不堪重负，已经严重到了不惜损害行业发展也要缓解的地步。所以接下来的时间里，不让补贴拖欠问题恶化，依然会成为首先需要考虑的问题。

所以为了不让补贴拖欠问题恶化，就必须控制可以拿补贴的项目规模。也就是说，2019年新发放的指标规模依然会处于收紧的状态。

笔者认为，参考近几年30-50GW的全年装机量，联系2018年10GW的分布式指标规模，预计2019年可拿补贴的项目指标规模不会超过15GW，而且会逐年降低。随之而来的，将是无补贴项目的正式登台。

无补贴项目管理成为关键

除了控制财政补贴的输出，指标将持续收紧的另一原因，在于推动无补贴项目的必要性。在补贴全面退坡的大趋势下，无论是“531”政策还是后续出台的其他政策都在强调一点，那就是大力支持无补贴项目的建设。

所以拿补贴的项目规模必然需要呈现“僧多粥少”的状态，这样才能迫使吃不到粥的企业去推进无补贴项目的建设，进而才能达到加速补贴退坡、加速平价上网进程的大目标。

而经过2018年下半年的试探已经可以发现，其实在部分地区，我国光伏发电已经具备平价上网的可行性。也就是说，在部分地区可，光伏发电项目已经以在没有补贴的情况下赚取利润。

如果按照2018年的“531”政策，无补贴项目的建设并不会受到规模指标的控制，就是这类型的项目不控制规模。但是通过半年来的市场发展可以发现，如果无补贴项目不加以控制，依然会出现很多问题。

因为只有少部分地区的无补贴项目能够产生收益，所以接下来的时间里，极有可能出现企业扎堆争夺市场的局面，从而导致这些区域的项目规模不断增长。

这里就会产生一个问题，因为每个地区能够用来建设光伏项目的土地、屋顶资源都是有限的；另外由于光伏发电的不稳定性，每个地区的电网对于光伏装机的承受力度也都是有限的。如果不加以控制，早年间让行业痛不欲生的弃光限电问题将卷土重来。

所以当前分析认为，尽管无补贴项目的建设会受到大力支持，但是其规模依然会受到控制，只不过相对于拿补贴的项目会更加宽松。

利好政策也在酝酿

补贴大幅下调、指标持续收紧、无补贴项目规模大概率也要控制，2019年的光伏政策好像并不怎么友好。但是事实上除了以上会让行业压力倍增的政策预期之外，2019年有些利好政策也正在酝酿。

首先，为了更好的推行无补贴项目，刺激行业的积极性，相关部门已经开始在研究降低行业“非技术成本”的方案。新的政策或许会对困扰行业已久的非技术成本作出新的管控，特别是土地成本以及各种税款等方面。总体而言，非技术成本的下降也是平价上网之前必须要解决的问题，对于行业来说，少了非技术成本的束缚，才能发挥出更加强大的竞争力。

其次，可再生能源配额制的出现以及绿证的出售或将在一定程度上缓解补贴大幅下滑带来的阵痛。可再生能源配额制的出台已经越来越近，这对整个能源产业都将形成巨大影响，光伏行业不外如是。虽然还存在绿证价格问题等各种难点，但是在各方的期待之下，配额制在2019年必须要出台。而一旦出台，光伏行业将迎来利好。

最后，分布式光伏项目交易试点也是新年的预期关键之一。按照预期，分布式光伏项目拥有者可以将电量就近销售给用电方。如果施行顺利，项目拥有者可以通过卖电获取利润，用电方可以买到更便宜的而且是清洁的电力，电网可以收取“过网费”，可以达成一个“三赢”的局面。但是与配额制一样，这个本该在2018年施行的政策正处于拖延的状态。如今来到2019年，分布式交易试点或许会配合其他政策出台，共同促进行业的快速发展。

小结

总体而言，2019年的光伏政策出台背景比往年要复杂。既要考虑补贴拖欠的问题，又要考虑到保持行业的积极性；既要推进无补贴项目的建设，又要顾及非技术成本的下降。另外，与即将出台的配额制、分布式交易试点等政策的配合也非常重要。所有的这些都增加了新政策出台的难度。

但是不管怎么样，2019年光伏新政策的出台，必将为光伏行业开启一个新纪元。