“空中楼阁”般的平价支持政策：项目申报究竟有多难？

10GW以上的备案规模、如火如荼的圈地运动……尽管对于2019年光伏发电是否能够实现平价颇多争议，但数据却很“诚实”——在内蒙古以及东三省等资源良好的省份，光伏平价项目正全方位启动，然而剃头担子一头热，投资企业的“热情”与地方政府、电网公司的态度形成鲜明的对比，相比之下，国家能源局对于平价的支持政策略显“鸡肋”。

4月中旬，国家能源局连发两文，将原本定于2020年的光伏平价项目申报提前启动。4月12日，《关于报送2019年度风电、光伏发电平价上网项目名单的通知》明确要求，在组织电网企业论证并落实拟新建平价上网项目电力送出和消纳条件基础上，先行确定一批2019年度可开工建设的平价上网风电、光伏发电项目（含低价上网项目、分布式市场化交易项目，以下同），于4月25日前向我局报送第一批项目名单。后续经论证具备建设条件的平价上网项目可以继续报送。

截至今日，2019年第一批可开工建设的平价上网项目即将上报给国家能源局。然而，在庞大规模备案的背后，平价项目的难处不仅在于“平价”，还有审批管理过程中的种种障碍。

从地方政府到电网，平价项目“艰难“的审批路

据智汇光伏统计，目前国内平价光伏项目备案量超过13GW。尽管备案量巨大，但在实际操作过程中，因没有详细的审批流程规则，这些平价项目推进的十分困难。

某参与平价项目申报的人士告诉光伏們，平价项目的审批比需要补贴的项目更难，“之前项目审批只需要当地发改委备案即可，而现在需要县、市、省级至少三级的批复以及电网公司的消纳意见，缺一不可，进一步增加了审批的难度。”

审批需要的层级越多，实际上也就意味着项目“突围”的难度越大。按照当前的系统成本，平价项目可供选择的区域有限，这从各地的备案规模也可以略窥一二，内蒙古、东三省以及安徽、山东等是当前较为适合建设平价项目的地区。在有限的资源条件下，扎堆建设项目可能会带来两种结果，一是坐地起价，二是资源置换。

尽管国家能源局在《关于推进风电、光伏发电无补贴平价上网项目建设的工作方案》试图将提供给平价项目的政策优惠通过分工安排落到实处，但在实操过程中，配置资源、地方投资等要求依然存在。有行业人士分析，因为平价光伏项目能带给地方的益处渐少，地方政府也失去了支持的动力与积极性。

除了项目申报的种种阻碍，电网的消纳批复也是平价项目申报的一大“拦路虎”。因平价项目规模较大，不少体量都在百兆瓦级别，所以需要省级电网开具消纳意见。

从光伏們调研的情况看，上述提到的热门省份中，电网消纳意见几乎是平价项目最大的“瓶颈”。其中的原因无外乎两点，一方面本省的确存在电力消纳压力，在这样的情况下，承担调峰任务的火电机组都有陆续关停的趋势，更何况光伏等波动电源；另一方面，因种种原因，当地政府以及电网企业对光伏等新能源依然抱着“不支持”的态度。

国家能源局将消纳作为项目申报的前提条件，本意旨在促进光伏电力消纳，降低弃光率，但在这样的政策环境下，电网企业无疑具有了“一票否决”权，可以直接在审批阶段宣布“PASS”。

另外，因平价项目既需要县市省级的审批文件，又需要国家电网的消纳意见，但这二者谁先谁后还没有明确的规则。有知情人士透露，因为没有明确的规定，发改部门与电网公司都希望对方先出文审批，“电网要求发改部门先出项目审批他们再出消纳意见，但发改部门说要先拿到消纳意见才给项目审批”。“踢皮球式审批”在平价项目的申报中屡见不鲜。

根据平价政策，各地能源主管部门有义务督促协调平价项目的消纳问题，电网企业也需要配合落实平价项目的送出和消纳工作。然而在项目推进中，大部分流程仍需要投资企业“单打独斗”。

尽管国家主管部门正试图将平价的优惠政策落到实处，但显然目前还无法完全实现。国家能源局力捧、投资企业跃跃欲试，但如果没有地方政府以及电网公司的支持，平价光伏项目所谓的优先地位仍像“空中楼阁”，落不了地。