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在国家层面引导产业发展的领跑者计划及基地实施中，地方政府的实际操作经常与国家的指导方向发生冲突。近日，两家中标海兴领跑基地的企业就收到了当地镇一级税务机关的土地使用税催缴通知。而海兴基地在当初申报时是承诺了基地所占用的土地不在城镇土地使用税和耕地占用税范围内的。
一家企业的催缴通知书上显示，从2018年9月至今共需要缴纳266万元的土地使用税；另一家投资企业则被要求按照每平方米约2元的标准缴纳土地使用税，以100MW占地3000亩的标准计算，这家企业每年需要上交超过500万的土地使用税，约占该电站年收益的8%；第三家企业相关负责人告诉光伏們，因其项目地不涉及到镇，所以未被征收土地使用税。
光伏們了解到，在收到催缴通知后，被征税的企业便积极与海兴县主管部门进行了沟通，截至目前仍未收到明确回复。
问题的关键在于，领跑基地所涉土地不在城镇土地使用税和耕地占用税范围内，这是在基地优选时得到县级主管部门承诺过的。对于投资企业来说，如果这一问题无法得到妥善处理，便要承担每年数百万的额外支出，这在领跑者低电价的压力下可能会击破投资企业的收益率底线。
不堪重负——投资企业无法承受的“信用”风险
在标杆电价时期，作为推动光伏发电尽快实现平价目标的先行者，国家主管部门数度发文“护航”领跑者，以排除非技术成本对光伏电站收益率的影响，来达到推动度电成本下降的目标。
为解决前两批领跑者基地在此前实施中的不足与问题，2017年实施的第三批领跑者基地史无前例的将土地、送出、政府服务保障机制等可能提高非技术成本的因素纳入了基地竞争的优选标准中。
国家能源局在《关于推进光伏发电“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》（国能发新能[2017]54号）中要求，各基地进行初选后向国家能源局提交申报材料，申报材料应包括基地规划报告、必要的支撑性专题报告以及包含土地成本及税费、电力送出工程及消纳保障、政府服务保障机制的市（县）级及以上政府或有相应管理权限的政府部门的说明或支撑性（承诺）文件等。
同时，该文件在土地类型及成本一栏明确要求，基地场址必须属于国家允许建设光伏电站的土地，产权清晰，土地流转价格较低（或不收取土地租金的国有未利用土地）。基地所在市（县）政府应确认基地光伏阵列所占用土地属于不征收城镇土地使用税和耕地占用税范围，并明确按用地面积计列的所有费用以及土地足额交付使用的期限。
在后续的基地优选以及竞争工作方案中，各城市主管部门也针对优选文件中的标准做出了承诺，然而，这些“承诺”在项目实施中并未执行到位。某项目负责人表示，如果最开始政府没有做出承诺，那当时项目测算时以及申报电价时，我们就会把土地使用税这一项边界条件纳入其中了。
显然，投资企业无法提前预测这种税务主管部门“失信”风险。事后征税行为，既无益于光伏发电度电成本的降低，同时也恶化了当地的营商环境。
“逃”不开的土地税
在实施三批之后，光伏领跑者计划的实施也不负所托的，在模式、电价、规模等多方面为行业提供了丰富的经验。然而，尽管有多层文件“护航”，领跑者项目也逃不开土地使用税的“魔咒”。
在此前实施的第二批光伏领跑者基地中，就有某光伏领跑者项目被相关部门催缴土地使用税的先例。在经过此前两批的实施经验后，为了真正发挥领跑者计划降低度电成本的作用，国家主管部门发文明确要求各地不得增加投资企业额外负担，并将此作为基地优选标准之一。
然而，在第三批领跑者基地项目优选中，青海海西、德令哈两个领跑基地仍因涉及征收城镇土地使用税被暂停，直到这一情况整改完成后，优选工作才得以继续推进。
近几年，从土地性质到征税，光伏电站用地问题正日益突出。事实上，随着存量光伏电站数量的增加，投资企业为土地以及其他合规性手续付出的“代价”正与日俱增。
随着2019年我国光伏行业全面进入竞价时代，紧贴下限的收益率降低了投资企业承担额外风险的能力。一方面，我国光伏发电在走向平价的征程中，非技术成本的居高不下带给行业巨大的挑战。另一方面，在当前情况未得到明确改善之前，各投资企业应加强对光伏用地的严格审核，以规避类似风险的发生。
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