能源法的困局和出路

亮点突出作用明确

《能源评论》：与2007年公布的那一稿相比，此次征求意见稿的亮点有哪些？

石少华：值得肯定的是，此次征求意见稿比以前的版本有很大的进步，几个重点问题都比较符合当前的实际。比如，对于能源法的定位，目前形成的共识是属于能源领域的基础性、综合性法律。此外，关于法律制度的设计，在此次能源法征求意见稿中确定了一些基本的制度，比如战略和规划、开发利用、加工转换、市场能源安全、科技创新、国际合作、监督管理、法律责任追究等。对于多年来争论比较大的与能源单行法的关系，此次征求意见稿也在主要方面给予了界定。

吴钟瑚：此次的征求意见稿非常突出的一点就是，能够化繁就简，在篇章设计、谋篇布局方面比较合理，能突出重点领域制度的设计和主要规范的制定，比如对战略规划做一个专章设计。

肖国兴：与2007年的那一稿相比，这一次征求意见稿的最大优点是，把逐步成熟的政党政治作为立法的宗旨，比如“四个革命，一个合作”、高质量发展、治理能力现代化等。

《能源评论》：在开门立法的背景下，公众对能源法期待较高，该如何客观评价能源法的作用？

石少华：能源法不是百科全书，它要解决一些重大问题和原则性、制度性、引领性规定，还要解决能源单行法无法解决的问题。

吴姜宏：这次征求意见确实反映了科学立法和民主立法的精神，这是继原国家能源办2007年征求意见后时隔13年再次征求意见，但也反映出能源法出台的艰难、中国立法进程与改革进程的脱节、法律作用的尴尬以及征求意见稿本身的问题。我依然坚持的观点是，如果能源法只是能源战略或者能源政策的宣示，而非规范行为的准则，不出台也罢，就是出台了也难以发挥预期作用。

周凤翱：能源法在法律体系中的定位，不仅仅是基本法，也是一部协调法，需要协调煤、电、油、核、新能源、可再生能源、能源节约、能源污染产业之间法律上的有机衔接。解决单行法之间内容调节不到的问题，这是能源法的一个重要定位。

从这个意义上讲，如果没有能源法，则无法保障能源行业对国家能源战略的遵照执行，因为能源战略、能源规划均不是法律文件，不能高于法律。因此，能源法的定位就要加上协调法和统一法。能源法立法的目的至少应包括保障能源革命和能源治理、统筹国内国外两个市场、实施能源战略和规划、确定能源开发利用环节不同能源品种的基本原则以及促进能源产业低碳发展等内容。

需坚持原则重在落实

《能源评论》：此次征求意见稿还有哪些需要完善的地方？

肖国兴：本次征求意见稿的不足之处在于，给人一种高开低走的印象，并没有把相关战略落实到具体制度中去。建议相关部门下一步更多地去研究制度设计怎么去准确、完整地反映政党政治要求，在立法上得以体现。我们渴望这一部法律早日出台，但更渴望这一部法律的出台能够为能源发展、能源转型和能源革命提供坚实的法律基础。

吴姜宏：可以从以下几方面着手解决问题。一是与其他法律的关系方面，由于能源牵涉行业众多，既要从能源单行法中提取能源共性的特征，又要从其他相关法中找出跟能源相关的条款弄在一起，要避免能源法成为大杂烩。二是法律的规范性不能缺失。征求意见稿通篇充斥着宣示的条款，是能源战略或者能源政策的宣示。同时，征求意见稿对法律责任一章，缺乏对所有的义务行为和禁止行为作出法律责任的规定，而且有些条款在刑法当中也缺乏相应的条款。三是解决主体及其职责不清的问题。应明确规定哪些是国家行为，哪些是主管、监管部门行为，哪些是企业行为。四是避免概念不清或者概念混乱。五是解决表述重复的问题。

吴钟瑚：现在的稿子多是从内容出发，需要进一步瘦身。首先应该突出能源法独到的立法特点，要删减相关法中涉及的内容，比如能源安全应该只在能源的非常规安全方面进行规范，而不是一般意义上的安全生产。比如，加强应急制度、储备制度，特别应该突出电力跟石油天然气管网的运行安全，这方面要加强内容安排。其次，我们应该提出一个引领能源未来的科技创新的主张，去打造引领能源未来的创新领域、人才培养和激励机制。

《能源评论》：在未来的修改过程中，有哪些原则和方向应该坚持？

肖国兴：无论是国际能源署（IEA）的判断，还是我国的能源革命战略，都表明2050年之前人类的能源结构一定是多元化的，能源来源是多元供给、多能互补的，短期内化石能源不可能被替代，我们要做的是不断增加可再生能源的市场份额，使其成为一种市场要素。因此，需要增加关于产权设计条款，尤其是应该明确在能源领域实行多元化投资产权制度。

同时要注意，高质量发展实际上是要从强调单要素的效率过渡到全要素（资源、资本、劳动、技术、环境容量等）效率，需要考量全要素生产率，一定要综合考虑资源配置效率、信息对称性以及利益之间怎么去平衡的问题。

万欣：能源立法要具有把国家在能源领域的意志、政策，巧妙地加工为能源法律的能力，一方面把能源政策目标转化为制度机制和行为规范，另一方面把政策性的语言翻译成法律语言。为此，需要遵循如下五个基本原则。

一是全面性和突出重点相结合。在突出重点上，比如在能源战略、能源规划、能源应急储备以及能源结构如何优化调整等方面进一步改进。二是立法的粗和细相结合。能源法没有必要去重复单行法，更没有必要与单行法衔接，应该是其他单行法的依据、基础和原则。三是法律的规范功能和引导功能相结合。宣示性、引导性也是法律该有的功能，现在的立法应该更灵活，更开放，也更包容。四是市场配置资源和政府管理的作用相结合。政府作用应该更多体现在能源宏观形势监测、维护能源安全、优化能源服务、保证自然垄断环节管网公平竞争、加强能源市场监管、维护市场秩序，从而推动能源清洁低碳安全高效发展方面。五是将当前问题与中长期发展相结合。要体现一定的前瞻性，写入代表发展方向的内容，而不是过渡性的技术和政策。

靠创新模式推动出台

靠创新模式推动出台

《能源评论》：有专家指出，尽管能源法十余年来曾两度公布征求意见，但并不意味着能源法即将出台。该如何看待这一进程和出台时间？

宋燕妮：在立法规划层面，能源法在十三届全国人大的立法规划中列在第二类项目之中，排位顺序29。能源法也是列入立法规划次数最多、时间跨度最长的一个立法项目。

肖国兴：但是在国务院的立法规划中，2017年以后再也没有见到过能源法列入进去。如果说没有纳入到立法的程序，本身的程序性、正当性就存在疑问，应当进一步加强程序正当性。

宋燕妮：在提交全国人大常委会审议前，在国务院层面的工作程序还有三步：第一步，出台征求意见稿，国家能源局要根据各方面的意见进行修改完善，形成修改稿，最终形成送审稿提交司法部。第二步，司法部向有关部委、相关企业、研究机构和相关院校、社会公众征求意见，特别是要协调各主管部门机构的职责和关系。第三步，如果草案基本成熟后，再由司法部提交国务院常务会议，从排期到审议也需要一段时间。如果国务院常务会议通过或者原则通过，由国务院总理签署，形成“国务院关于提请审议《中华人民共和国能源法（草案）》的议案”，说明该草案已经国务院同意，现提请审议。同时由国务院负责该领域的负责人向全国人大常委会作出说明。在一切顺利的情况下，能源法走完这一系列的程序，个人估计最快也需要两年。

《能源评论》：能源法更多是政策性、原则性规定，既未增加新的审批项目，也不调整现有的利益格局，为什么延宕多年未能出台？能源法的出路到底在哪里？

万欣：这是由两对天然的不可调和的矛盾决定的。第一个矛盾是，能源法的基础性和综合性定位，与传统立法以问题为导向、要解决实际问题为根本的出发点和落脚点之间的矛盾。第二个矛盾是，能源法本身极强的政策性与法律的规范性、稳定性之间的矛盾。

未来出路有四条：一是按照现在这样的立法模式和思路，继续追求最大公约数，可能再过十年也很难出台。二是出台能源政策法，搞一个如何让能源高质量发展的方向性、战略性、纲领性的法律。三是出台能源安全法，以能源安全为主线，围绕能源战略规划、能源结构调整、能源储备和应急、能源设施和管网安全、能源国际合作、能源产品技术出口的管制、能源形势预测预警展开，会更容易落实为规范性或者义务性的规定，而且也符合目前整体的国家能源态势和需求。四是继续用现有的能源政策和规划进行调整。

石少华：没有搞不出来的法律，一个法律能不能出来，取决于以下要素，一是必要性和紧迫性，即立法有没有形成国家意志；二是立法者对法律的调整范围、立法宗旨、制度设计等顶层设计是否形成多数人能接受的共识；三是取决于国家立法机关，以及能源主管部门对立法认识的深度、高度、力度和决心。

《能源评论》：目前看，能源法立法的核心问题似乎是要解决必要性的问题。该如何破除当前立法困境，以此为契机开创立法新模式？

陈兴华：能源法历经十几年，至今出台前景尚不明朗。社会各界既有期待，也有担忧，更有困惑。困难中蕴含契机，必须以更大的勇气来看待能源法起草工作面临的困难，开创一种新型领域立法模式也许是必走之路和可行之道。

面对能源这样一个具有多重内涵和外延、非常复杂的经济社会领域，传统立法模式已经不能满足立法工作的需求，这也是导致当前造成能源法立法困境的一个关键原因。文本的修改固然十分重要，但是前提是必须将立法必要性和方向性的问题搞清楚，否则，法律文本也修改不好。在开创新型领域立法模式工作思想的指导下，可以从基本法模式之创新、政策法模式之创新和制度法模式之创新的三个创新入手。

能源法也许是以“一己之力”来应对当前中国经济社会诸多领域立法的困境。纵观国务院及全国人大常委会相关立法规划、计划，有多部类似立法，都处于这种困境。如果能源法能开创出一个领域立法的新模式，不仅会破解当前的困局，也会被载入史册。