土壤修复之他山之石：日本重金属污染防治经验
日本曾经是世界上重金属污染最严重的国家，经过几十年的发展现已成为世界上环境污染防治最先进的国家之一。在污染健康损害的推动下，日本逐步建立起了一套包括土壤污染防治在内的完善的污染防治管理体系。
一、日本建立起了一套完善的政府环境管理体系
日本的环境管理体系采用中央和地方二级管理的模式。中央政府、地方政府、财团法人、企业以及民众之间形成了既灵活又高效的环境管理体系。
日本中央政府负责制定环境污染防治的相关政策、目标和计划，并对地方相关工作提供基础设施与财政支持。环境省作为牵头部门制定污染防治相关政策与行政管理制度。其他行政管理关联部门主要包括经济产业省、国土交通省、农林水产省等通过相关政策和行政管理对日本重金属污染防治进行通力配合。
地方政府根据中央的精神，因地制宜地制定地区基本政策与管理模式。地方政府(市、町、村)可进一步根据当地的具体情况制定并实施行动计划开展环境经营措施。[1]非营利性机构包括财团、法人、社团，协助行政管理部门进行环境管理和实践工作，成为环境行政管理体系的有力补充。普通市民则自觉地将环境污染防治工作一点一滴的体现在日常生活中。
二、日本土壤污染防治的法规
日本关于污染场地、土壤相关立法也是经过了一系列健康安全事件后才引起了政府和公众的重视。日本土壤污染防治立法由两部分组成，一部分是专门性的立法，包括《农用地土壤污染防止法》(1970)与《土壤污染对策法》(2002)，以及和土壤污染防治相关的对策方针包括《市街地土壤污染暂定对策方针》(1986)、《与重金属有关的土壤污染调查对策方针》、《关于土壤地下水污染调查对策方针》(1999)。另一部分是与土壤污染防治相关的外围立法，包括大气、水质等污染防治立法。在土壤污染管理措施的立法方面，日本区分了农用地土壤污染和城市工厂迹地土壤污染两种情况，主要通过《农用地土壤污染防止法》和《土壤污染对策法》进行规制。
日本是世界上最早发现土壤污染的国家。这要追溯到1877年，日本枥木县发生了足尾铜矿山公害事件。采矿废水、废气、废渣大量倾入环境，使河流污染，山林荒秃，农田毁坏。1968年日本又发生了由慢性Cd中毒引起的骨痛病事件，于是农业用地的污染问题就引起了社会各方的广泛重视。为了防止因土地污染而影响居民的身体健康，1970年国会将“土壤污染”追加为《公害对策基本法》中的典型公害之一，并首次颁布了《农用地土壤污染防止法律》，并于1993年进行了最近的修订。该法侧重于农业用地土壤污染的预防，管理对象仅限于表层土壤。根据该法，将镉、铜、砷这三个元素指定为特定有害物质。此法以农用地为保护对象，对于依据此法指定为“农用地土壤污染对策的地域”，国家制定农用地土壤污染反应对策计划，在各个都道府县运用国家资金进行“农用地土壤污染防止对策细密调查”，并将调查结果公开发布。此后，日本又制定了一系列环境标准和法律法规，有效地遏制了农用地的土壤污染。为了防止土壤污染扩散到城市，1986年颁布了《市街地土壤污染暂定对策方针》。
随着日本工业化进程的加快，以及1975年东京都江东区六价铬污染事件的发生，城市型土壤污染不断涌现，城市用地的土壤重金属等污染问题变得突出起来。资料显示，从1974年到2003年的29年间，累计查明的土壤污染物超出环境省《土壤污染相关的环境基准》设置的标准的事例已经达到了1458件，其中2003年已经查明的污染物超标事例达349件。开展土壤污染防治已经成为全社会的迫切要求。
为了弥补市区土壤污染防治的立法缺陷，日本于1989年修改的《水质污浊法》增加了对特定地下渗透水的禁止性规定，防止地下水的污染。其后，日本受美国、德国等土壤污染防治法的影响，开始考虑制定专门的土壤保全法，并最终于2002年制定了主要用于城市用地土壤污染的《土壤污染对策法》，该法于2003年由日本国会正式发布，2004年2月15日在日本全国实施，对日本产业界带来了显著的影响。该法以保护国民健康为目的，涵盖了土壤污染污染状况的评估制度、防止土壤污染对人体健康造成损害的措施和土壤污染防治措施的整体规划等内容。首先土地所有者对土壤污染治理由以前的被动转为之后的主动，而且形成了一条土壤污染评估、土壤污染保险、土壤污染治理的巨大产业，大量企业也都开始自愿采纳土壤污染防治措施。借鉴美国的《超级基金法》，日本的《土壤污染对策法》也采用了严格责任、连带责任和追溯责任制度。
(一)农用地土壤污染
《农用地土壤污染防止法》是公害控制法，该法对农用地土壤污染管理的目的是通过防止和消除特定有害物质(在当时主要是重金属)对农用地土壤的污染，并合理利用受污染的农用地，防止农畜产品损害人体健康以及防止土壤重金属污染妨碍农作物的生长，从而保护国民健康和保护生活环境。
其中法律所指的农用地包括耕地、主要用于家畜放牧的土地或者为养殖家畜而用于采草的土地，法律所指的农作物包括农作物及其以外用作饲料的植物。而所谓的农用地土壤污染主要是特定有害物质包括重金属造成的污染。这些有害物质包括两类：一类是可以籍由农作物的传递，对人的健康产生影响的有害物质，如镉等。另一类是影响和阻碍农作物生长的有害物质，如铜等。
该法规定了立法的目的、污染农业用地及特别地区的指定和变更、污染对策计划、管制措施、土壤污染调查、行政机关的协助和援助以及罚则等内容。对农用地土壤污染防治的具体规定包括：
(1)土壤污染区域的确定及变更
该法第三、第四条规定了农业用地土壤污染区域的确定和变更。都道府县知事对于其辖区内的农用地，当确定土壤及农作物中所含重金属的种类和数量以及该土壤生产的农作物可能会损害人体健康，或者该土壤所含有害重金属会影响农作物的生长发育时，即可将该区域指定为污染区域，有必要采取相应规制措施，称之为“对策地域”。在指定“对策区域”时，必须根据《环境基本法》的规定听取环境审议会以及相关的市镇村长的意见。确定划定“对策区域”时，需要及时进行公告，并向环境大臣报告，同时通知相关的市镇村长。市镇村长如发现其辖区内存在需要指定“对策区域”的情况时，也可以向都道府县提出指定申请。 当“对策区域”发生变化时，都道府县知事可遵循程序做出变更或解除。
(2)土壤污染对策计划及变更
该法第五、第六规定了对于划定的“对策区域”，都道府县知事必须制定土壤污染对策计划及变更的内容。根据日本农林水产省和环境省的规定，对策计划应包括如下内容：第一、对“对策区域”内农用地土壤特定有害物质的污染状况进行调查测定;第二、根据“对策区域”内特定有害物质的污染状况划分不同的利用地域，并制定利用方针;第三、防止土壤污染的灌溉排水和其他设施的设置、管理和变更，以及除去土壤中污染物的客土法和为合理利用污染农田土壤而进行的土地名目变更等。第四、其他必要事项。都道府县制定对策计划时，必须与农林水产大臣和环境大臣进行协商征得同意，同时还要听取环境审议会以及相关市镇村长的意见。对策计划一旦确定，必须及时公告。都道府县知事可以根据对策区域的变更情况以及土壤中重金属的变化情况，适当变更对策计划。
(3)设置更为严格的重金属排放标准
第七条规定了都道府县知事可以根据对策地域内农用地土壤污染情况，依据《水污染防治法》和《大气污染防治法》中的有关规定，对于流入农用地的公共水域以及对策地域内的全部或部分烟气排放设施设定更为严格的排放标准。
(4)特别区域的指定和变更
第八到第九条对特别区域的指定和变更做了规定。如果对策区域内的农用地生产的农畜产品可能危害人体健康，都道府县知事可以划定不适于种植农作物及饲料植物的地区范围为“特别区域”，并可根据实际情况进行变更和解除。
(5)污染农用土壤的管制措施
第十、第十一条规定了污染农田的管制措施。
都道府县知事可根据区域内污染特征发出不宜种植指定农作物或将该土地上生长的植物作为家畜饲料的行政劝告。环境厅长官可以要求行政机关长官按照《矿山保安法》(1949年70号法律)采取必要措施或者向有关地方公共团体长官提出劝告。
(6)农用土壤污染调查与监测
第十二、十三条规定了对农用地土壤污染调查监测的内容。都道府县知事负有对其行政辖区内农业用地土壤污染调查测定并上报、公布监测结果的义务，同时规定了现场调查应采取的措施。
(7)行政辅助措施
第十四、十五、十六条规定了在贯彻和执行上述规定时，有关行政机关的长官或者有关地方公共团体的长官，必须提供所需的资料、情报或者陈述意见以及其他协助，而国家和都、道、府、县应为完成对策计划而努力实施必要的资助，指导和其他援助。同时规定应努力推进防治土壤污染的技术和成果。
(8)罚则
第十七条规定了对于违反本法的行为行使处罚措施。即拒绝、妨碍或回避调查、测定或采集样品者，处3万日元以下的罚金。除处罚行为人外，对其法人或自然人也要处以同样的罚金。
(二)城市用地土壤污染防治
《土壤污染对策法》立法的目的是：“是通过制定措施确定特定有毒物质给土壤造成的污染的范围来保护公众健康，以及预防土壤污染给健康造成的损害”。与农用地的土壤污染规制目标不同的是，城市用地土壤特定污染物污染的管理限于对国民健康受损的情况。该法主要包含一般条款、土壤污染状况调查、划定污染区、土壤污染损害预防、委派调查机构、委派促进法律实体、责任条款等共八章四十二条。具体规定包括：
(1)立法目的和有害物质的定义
在第一章中对立法目的和特定有害物质的定义作出明确规定。第1条阐述了立法目的，第2条将特定有害物质定义为：《土壤污染对策法施行令》规定的，因其存在于土壤中可能会给人类健康造成危害的铅、砷、三氯乙烯和其他物质(放射性物质排除在外)。
(2)土壤污染调查及报告
第二章规定要求土壤污染调查的条件。当发生某些用来生产、使用或者处理有害物质的设施停用或者转用时;或是发布了行政令，都道县府知事可以签发行政令要求对土壤污染进行调查并公布调查结果。
(3)污染区域的指定
第三章对污染区的指定作出规定。
如果调查发现该土地上集中的某重金属物质超过限量或者说不符合土壤质量标准，则就应该把该土地指定为污染区，并登记在指定污染区登记簿中。该指定污染区登记簿公众可以自由查阅。只有成功实施了整治措施将土壤污染降至达标的程度，该区域才可以从登记簿中删除。登记簿的自由查阅制度，在促进土地所有人积极采取措施消除污染方面发挥了重要作用。
(4)对指定污染区的管制
第四章是对防止土壤污染健康损害措施的规定。一旦地块被认定为污染区域并被载入污染地区登记薄中，该土地的使用便受到限制，旨在防止污染危险的进一步扩散。该法规定了县级行政长官对污染土地所有人签发整治行政令的要求，措施主要包括防止污染扩大和对已经形成的污染的修复如挖掘外运等。该法还规定了土地所有者、实施污染整治措施行为者、实施改变该地块形式或质量者需要报告并说明该地块、污染整治措施或土地改变情况等，以及政府职员进入场地进行检查的要求。
(5)调查机构和法人的指定
第五章和第六章是关于调查机构和支持法人的指定。对调查机构的指定和委派的相关程序、法人的资格、管理方式、营业范围、基金来源等以及财政支持方案等作了规定。
(6)杂项
第七章的杂项规定包括报告与检查、咨询及提交材料的要求、环境省的指令、国家援助等。
(7)惩罚规定
第八章是对于惩罚形式的规定，包括罚金和判刑。对单位实行双罚制，既对违反相关法定义务的单位实施处罚，又对单位的负责人和直接责任人等给予处罚。
(三)日本土壤污染防治相关标准
日本土壤污染防治相关标准早在1967年制定的《公害对策基本法》中即已提出，但实际上直到1991年有关土壤染的环境基准才被制定出来，规定了25种有害物质的限值。《土壤污染对策法》根据土壤中含有量以及土壤溶出量两个因素来控制土壤重金属污染，前者主要通过直接摄取污染土壤的方式摄入重金属带来影响，后者主要通过人类的污染地下水暴露风险带来影响;对挥发性有机物和农药只限定了溶出量基准。
《农用地土壤污染防止法》指定了Cd、As和Cu是有害物质。Cd的最大允许限值根据Cd在米粒里面的浓度设定，而不是土壤中Cd的浓度。这是考虑到土壤中影响生物有效的Cd的因素很多(例如稻株栽培的水管理措施)，设定土壤Cd含量不符合实际情况。
土壤环境标准适用于各种类型的土地，但是由于自然原因导致污染的土地以及原材料的堆积场、废弃物的填埋场和其他以利用或处置为目的场地不适用该环境标准。
三、日本土壤污染防治管理的特点与启示
日本在土壤污染防治管理方面开展工作比较早，通过多年的实践，形成了一些先进的制度和措施，这些制度和措施在我国土壤污染防治是方面值得借鉴和采纳的。
(1)形成了政府-企业-民众高效灵活的环境污染防治体系
日本土壤污染防治工作得益于其高效灵活的环境污染防治体系。在中央政府的法律、行政指导下，地方政府在其实施中发挥了灵活的、突出的作用，企业、财团和民众都发挥了积极的作用。
(2)公害赔偿制度独具特色
日本的环境污染防治法律法规(包括土壤)是在遭受到污染之痛后，在污染健康损害赔偿推动下逐步建立起来的。其公害补偿制度独具特色。
(3)对不同的污染土壤类型采用分别立法的方式
日本将土壤污染区分为农用地土壤污染和工业迹地土壤污染两种分别进行立法，这既是日本首先遭受农田重金属污染的原因，也是农用地土壤污染和工业迹地土壤污染具有不同所致。鉴于农用地安全的重要性，日本对农用地土壤污染采取了由政府直接实施的模式，即由政府监视农用地的土壤污染状况、划定污染对策区域、制定对策计划及组织实施等，实施费用由污染者负担。对城市工业迹地，以污染者负担原则为指导，采取了由土地所有者，包括土地的管理者、占有者和污染者具体实施的方式。两部法律及其配套法规在实施过程中相互结合，相互促进，共同构成了日本的土壤污染防止法律体系。
(4)在土壤污染防治上注重事前预防和事后整治结合原则
日子在土壤污防治方面比较注重“预防为主、防治结合”的原则，如为弥补市区土壤污染防治的立法缺陷，日本于1989年修改的《水质污浊法》增加了对特定地下渗透水的禁止性规定，以防止地下水污染。
(5)法律责任严格明确
日本土壤法的责任主体范围广泛。一般情况下土壤的所有人或使用人都是土壤污染的责任主体，在归责原则上也多采严格责任制，在追究责任上具有追溯性，在有多个责任人时责任具有连带性，即任何一个责任人都应先承担和履行责任，然后向其他责任人追偿。最后，责任的代位性，即环境保护主管机关可以先为责任人履行责任，然后向具体责任人追讨。
(6)制度较为先进且可操作性强
日本土壤污染防治的某些制度较为先进，中如土壤污染区域指定及管制制度。此外，日本土壤污染管理制度相关条目还包含了大量程序性规范。便于具体管理措施的实施，具有很强的可操作性。
(7)注重信息公开和公众参与
日本土壤污染法规中明确规定了污染信息的公开和汇报制度，对策法中规定了公众有权查阅污染土壤登记薄，对于推进土壤污染防治具有重要作用。
(8)日本土壤重金属污染管理体系的局限性
日本土壤污染管理体系总体上比较先进，但是也存在着一定的局限性和不足。其一是分别立法的方式对土壤污染防治的整体性和一般性规定有所欠缺，应注意两部法律的衔接性;其二是《土壤污染对策法》将城市用地土壤污染管理的目标限于对健康的影响情况，而未包括对生活环境的影响，防治目标单一，忽视了污染土壤的生态风险，使得防治法的作用受到了限制。
原标题：案例|日本土壤污染防治及借鉴
