2017年10月1日起施行的《建设项目环境保护管理条例》对“未验先投”违法行为的处罚作了较大调整，由原来的“10万元以下罚款”提高到“20万元以上100万元以下罚款;逾期不改正的，处100万元以上200万元以下罚款”。“未验先投”违法行为处罚力度的加大，对企业起到了较大的震慑作用。但是各地环保部门在执法实践中，对“未批先建”企业的“未验先投”违法行为如何认定，存在不同理解和较大争议。
查处“未批先建”企业“未验先投”有何争议?
2018年3月15日，某市环保部门执法人员接群众举报，辖区内发现某塑料加工企业未取得环保部门环评文件擅自动工建设，现场检查时该企业已经建成且投入生产。经查，该企业于2017年12月开始动工建设，属“未批先建”企业，于2018年1月9日建成投入生产。
环保部门在对该企业立案查处时，对涉案项目是否构成“未验先投”环境违法行为出现分歧，主要有以下两种观点：
第一种观点认为，根据2017年11月20日实施的环境保护部《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》(国环规环评〔2017〕4号，以下简称《验收办法》)第十二条规定，企业环境保护设施的验收期限一般不超过3个月，需要对该类环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以延长至12个月。
本案中，虽然涉案项目属“未批先建”企业，但根据上述规定，也应给予其最长12个月验收期限。即该涉案项目处于验收期间，对其生产行为不能按“未验先投”环境违法行为进行查处。若要进行查处，也应在最长12个月验收期满企业仍未完成验收的情况下才能实施处罚。
第二种观点认为，《验收办法》第十二条规定的最长12个月验收期，仅仅适用于已编制环评报告且已取得环保部门环评审批文件的合法企业，不包括“未批先建”违法企业。即对“未批先建”违法企业又擅自投入生产的行为，环保部门一经发现可以随时按“未验先投”环境违法行为进行查处，不受12个月验收期限的限制。
验收期内的企业是否构成“未验先投”?
新修订的《建设项目环境保护管理条例》 第二十三条明确规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”
《验收办法》第十二条规定：“除需要取得排污许可证的水和大气污染防治设施外，其他环境保护设施的验收期限一般不超过3个月;需要对该类环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以适当延期，但最长不超过12个月。”
“未批先建”违法企业为了追求利润最大化，建设项目一旦建成一般会立即投入生产，“先上车后补票”或者“直接逃票”。因此，“未验先投”作为最常见的环境违法行为之一，与“未批先建”环境违法行为属“孪生兄弟”，两个环境违法行为往往相继发生，两者之间存在紧密内在联系。
那么，对处于验收期限或者调试期内的企业，是否构成“未验先投”环境违法行为，成为各地环保部门在执法实践中面临的常见问题。
建议区分合法项目与违法项目
笔者认为，对处于验收期限或者调试期内的企业是否构成“未验先投”环境违法行为，不能一概而论，应根据不同情况进行区分处理。
建议一：
对已取得环评文件的合法建设项目，可以适用《验收办法》第十二条处罚
鉴于《验收办法》是为了规范建设项目环境保护设施竣工验收的程序和标准，强化建设单位环境保护主体的责任，根据《建设项目环境保护管理条例》配套制定而来，因此，在具体执法实践中认定“未验先投”环境违法行为应将两者结合起来。
根据上述规定，笔者认为，对已编制环评报告且取得环保部门环评审批文件的合法企业，应按照《验收办法》第十二条的有关规定，给予一般不超过3个月验收期限;需要对环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以延期至12个月。
但是，对《验收办法》第十二条的适用应具有严格的要求，必须同时满足三个条件：一是建设项目已编制环评报告且取得环保部门环评审批文件;二是建设单位应当确保调试期间污染物排放符合国家和地方有关污染物排放标准和排污许可等相关管理规定;三是环境保护设施已与主体工程同时建成，或者应当取得排污许可证已取得，建设单位才能对该建设项目环境保护设施进行调试。
综上所述，笔者认为，对满足上述三个条件的建设项目，给予其最长12个月的验收期限，验收期间的调试行为不构成“未验先投”环境违法行为，原则上环保部门不以“未验先投”违法行为进行查处。
建议二：
对“未批先建”违法建设项目，应首先依据新环评法第三十一条进行处罚
笔者认为，对“未批先建”的违法建设项目，环保部门首先应依据新修订的《环境影响评价法》第三十一条有关规定，结合违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状。
鉴于新《环境影响评价法》并未禁止建设单位主动补交环境影响报告书、报告表报送审批。因此，建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理。对符合环境影响评价审批要求的，依法作出批准决定。对不符合环境影响评价审批要求的，依法不予批准，并可以依法责令恢复原状。
如前所述，在“未批先建”违法建设项目完善环评手续之前，其行为始终处于违法状态，且项目是否符合国家产业政策、是否符合环境影响评价审批要求均处于待定状态;同时，此类违法项目需要配套建设的环境保护设施多数未与主体工程同时建成即直接投入生产或使用，通常还伴随着污染物超标排放等其他环境违法行为。若再给予其最长12个月的验收期限，很显然违背立法精神和立法本意。
综上所述，笔者认为，对“未批先建”违法企业又擅自投入生产或使用的行为，不适用《验收办法》第十二条有关最长12个月验收期的规定。即环保部门一经发现可以随时按“未验先投”环境违法行为进行查处，不受12个月验收期限的限制。
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