“排污许可证由旧到新的变化，不仅仅体现在形式与数字，更反映出环境质量的改善。但就效果而言，‘一证式’排污仍处初级阶段，尚未发挥预期作用，亟待进一步细化管理体系、加强监督工作。”排污许可制改革1年有余，国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登对此总结称。
如其所言，戴上“紧箍咒”只是第一步。从2017年3月华能海口电厂首个申获至今，新版排污许可证的核发企业已达2.1万多家，覆盖火电、石化、炼焦化学等15个行业。如何让企业真正实现“持证排污、按证排污”，多位业内人士认为后续管理仍是关键。
几页纸到“一本书”
透视排污许可改革
北京华电北燃能源有限公司董事长李亚中清楚记得，申获新版排污许可证申报流程很是严格，前后约3个月时间里，历经4轮模拟填报、10余次修改及5天信息公示。“这也是北京市首份新证，拿到时第一印象就是比之前厚许多，从几页纸变成了‘一本书’。”
这份由正、副本组成的新版排污许可证厚达38页，前者注明企业基本信息，后者逐一载明企业产品及产能、产排污节点、总许可量、排放浓度等污染许可事项及环境管理指标。按照要求，这不仅是企业生产运营期间的唯一排污许可，也成为环保执法监管的重要依据。和华电北燃一样，还有2.1万多家企业也已进入“一证式”排污时代，涵盖火电、石化、炼焦化学等15个重点行业。变化背后，透视出30多年来的排污许可制度改革历程。
“排污许可还要追溯到上世纪80年代的地方试点，有28个省（区、市）曾出台地方规定或规范性文件，各地累计向24万家企业发放过排污许可证。”国家生态环境部环境工程评估中心副主任邹世英表示，地方自行管理虽有一定作用，却也因不同地区的发证对象、许可要求、有效期等各不相等，难以统一公平，还出现因多头管理导致的交叉重复、证照空乏、许可内容单一等问题。
为此，在推行新版排污许可证的基础上，生态环境部也于今年1月印发《排污许可管理办法（试行）》，要求到2020年覆盖所有固定污染源。这意味着，包括石油、煤炭、电池制造及电力、热力生产和供应等行业在内，均将陆续实行“一证式”排污。
重核发、轻运行
违规排放屡禁难止
核发工作只是开始，一年来的使用情况如何？记者走访了解到，因存在排污信息重复填报、部分企业持证违排、后续监管尚不完善等因素，“一证式”排污的实际效果并没有想象中那么有效。
一方面，“申报核发、信息公示到管理台账等多个环节，都须在全国家排污许可信息公开系统填报相关信息，并定期提交月度、季度、年度执行报告。除此之外，我们本就有国家重点监控企业环境数据系统、自行检测系统及本地环境信息平台等要填，如自行检测要求、排放口设置等信息都是重复的，有时甚至一套数据多次填写，操作并不便捷。”南方一电厂相关负责人无奈地说。
中国电力企业联合会专职副理事长王志轩也坦言，反映上述情况的企业不在少数。“重复填报增加企业工作量，与‘一证式’简化管理的要求相悖，同时也加大了错误发生几率。”
另一方面，“持证排污”并不等于“按证排污”，超标排放、偷排漏排、伪造排放数据等现象屡禁难止，有地区甚至因此撤销企业许可资格并令其停产。如河北省环保厅近日便核查发现，仅钢铁一个行业，179家发证企业中就有131家出现违规，占比超过7成，存在擅自建成并允许违规产能、污染物排放总量超标、排污口设置不规范等突出问题。
“排污许可证的应用首先取决于企业依法经营、环境保护的意识。同时，现在虽是企业自行监测、自证守法，但监管仍不可缺少。‘前端发证、后端漏洞’的现象长期存在，根本原因还是制度建设不到位，一些地方环保部门不能履职尽责，存在放宽环保标准、忽视存量污染等情况。”彭应登称。
建立精简、精细
排污管理体系
针对现行制度，彭应登表示，无论从内容还是形式上都应尽快予以“打通”，以完善排污许可制度为主线，理顺其与环境影响评价、环境保护税、总量控制、排污权交易等相联制度的关系，在形成有机整体的基础上，建立精简、高效、顺畅的排污管理体系。
“这些制度在内容上有所交叉、形式却相互平行，既容易导致重复工作，也可能出现监管盲区，发生‘几不管’的情况。因此需通过效衔接、相互补充，建立监管的制度化平台，强化执法信息化、规范化。”在彭应登看来，随着环保税正式开征、环评改革进入启动，目前正迎来完善制度的最好契机，相关部门也在着手推进，整合已是大势所趋。
围绕进一步管理，王志轩认为，推行排污许可制度离不开精细化，在法定性要求下还需“因行业制宜、因污染物特性制宜、因可操作性制宜”。例如，火电行业实际早已进入超低排放阶段，只要保证排放浓度合格，排放总量即可相应达标。“鉴于行业特性，针对火电企业的监管可稍作调整、合理简化。”
“加大执法虽有必要，但仅仅依靠人为监督力量毕竟有限。可按照‘核发一个行业、清理一个行业、达标一个行业、规范一个行业’的思路突出重点，在抓主要矛盾的前提下各个击破。”国电环境保护研究院院长朱法华补充说。
此外，国务院发展研究中心环境政策研究室主任陈健鹏还指出，可推动相关机构的数据实现共享，逐步统一环境监测、环境统计、重点污染源统计等内容。设计并建立排污许可证管理数据库，通过数据库和网上申报简化排污许可证的管理，提高管理效率。
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