北方地区清洁取暖现存问题分析

按照国家发改委、能源局等10部委联合发布的《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021）》，北方地区需因地制宜推行清洁取暖工作。到2019年，清洁取暖率达到50%，替代散烧煤7400万吨；到2021年，清洁取暖率进一步提升至70%，替代散烧煤1.5亿吨。

我们据此规划分析得出，2017年起近5年的新增清洁供暖面积总计约129.3亿平方米，农村是清洁取暖改造的难点。2017年北方地区清洁取暖工作特别清洁取暖试点城市建设工作成效已经显现，PM2.5浓度下降，重污染天数减少，百姓室内环境得到改善，技术标准和技术支持不断出现，产品设备不断升级。当然，在看到成效的同时，我们更应关注这期间出现的问题。总结问题，找出出路，才能为下一步工作提供借鉴。

结合清洁取暖各项实践工作，我们发现全国北方地区清洁取暖工作在基础数据收集整理、技术路线合理选定、全过程管理机制方面还存在许多亟需改进之处，以致出现插花式实施、概念性实施、盲目性推广等系列问题。

数据收集整理等基础性工作薄弱。基础性数据是否准确是科学制定清洁取暖实施方案的先决条件。北方地区各城市普遍存在基础数据不准确，指标数据逻辑性不强，数据收集存在盲区和死角等问题。清洁取暖涉及政府多个职能部门，涉及环保、财政、能源等多个领域，各地数据统计归口部门和口径不一，加之缺少必要的技术把关，存在同类数据自相矛盾、前后不一、可用性差等多类问题。如根据某市上报数据，该市所属不同县人均居住建筑面积从3—24平方米不等（我国人均住宅面积为40.8平方米）。这种基础数据不扎实的情况普遍存在，造成各地清洁取暖规划及大量测算工作不尽合理，汇总到各相关部委的全国性数据真实性及合理性出现偏差，不能真实反映实际工作情况和成果，可能会导致各部委决策偏差。

清洁取暖技术路线缺乏科学规划。清洁取暖技术路线既有共通之处，也有个性差异。各地政府理应根据自身资源禀赋、用热习惯、经济能力合理确定可持续、可承受的技术路线。但实际情况很不乐观，2017年以来北方地区多地出现了技术路线“一刀切”，特别是农村地区，存在“插花式”实施、概念性实施、盲目性推广等一系列问题，技术路线执行走样，清洁取暖效果打折。既造成短期风险，也存在长期隐患。2017年已经爆发全国性“气荒”，给各地清洁取暖工作敲响了警钟。2018年多个城市选用“煤改电”技术，但农村电网增容改造工作严重滞后，2018年采暖季可能爆发大面积停电现象，影响清洁取暖实施效果。部分地区清洁取暖技术路线运行成本过高，运行不可持续，农民经济不可承受，可能造成农村返煤或大量清洁取暖设备闲置停用，导致环保成果倒退，中央资金浪费，群众满意度降低。

全过程管理机制尚未完全理顺。清洁取暖尚属新生事物，且必须结合当地实际开展实施，各省市清洁取暖管理工作还处于探索阶段。目前，北方各地清洁取暖牵头部门不一，不同地区农委、环保、发改、住建、城管作为主导部门，制策施策的重点和方向也不相同。牵头部门不同，理解和管理能力高低不一，各部门、各区县小算盘多大局意识差，造成工程实施与资金拨付不匹配，“热源侧”和“用户侧”工程进展不同步。由于2017年度全国清洁取暖工作普遍启动较晚，各地政府精力主要放在申报资料完善、项目实施追赶工期、完善项目建设程序等方面，在财政补贴、项目验收、能效测评等方面存在短板，还未形成行之有效的管理体系。另外，很多地方基层工作者已出现“一人多责、疲劳应付、收效甚微”的工作局面。各地清洁取暖各项工作机制还需进一步完善。

对此，建议建立联席会议制度提升基层执政能力，完善清洁取暖数据库夯实城市数据工作，紧抓年度考核关键期列出工作改进措施，推广适宜技术路径编制因地制宜实施细则，完善管理机制建设保障推进高质高效。

建立联席会议制度，提升基层执政能力。分省分区域召开清洁取暖技术和管理指导会，邀请环保、发改、住建、财政领域专家详细、切实、落地讲解如何因地制宜确定技术路径，邀请已取得试点成效形成推广模式的城市介绍管理经验，以点带面，齐头并进，提升城市层面技术水平和执政能力。

完善清洁取暖数据库，夯实城市数据工作。组织开展各城市基础数据摸底、填报、校对、反馈工作，坚决把基础数据抓实抓好。要重点突出关键指标填报，特别是城市不同区域建筑面积、人口结构、集中供暖面积及各热源分项面积、分散供暖面积及各热源分项面积、未供暖面积，3年替代散煤计划量，新增供暖设施用户量，不同清洁取暖技术路线推广用户量，逐年建筑面积新增量，取暖率提升量等。各地逐步建立符合客观实际的清洁取暖数据库，通过数据分析和对比，提出适宜当地的清洁取暖改造方案。

紧抓年度考核关键期，列出工作改进措施。以2017年度考核为契机，深入分析试点城市基础数据、技术路线、工程量、资金使用情况，分析现存问题和未来隐患，列出改进措施，进行及时修正。

深入评估和确定主推技术路线，编制因地制宜实施细则。结合经济性、高效性和环境效益，对现有技术路径及已实施案例进行详细测算分析，从国家层面明确不同情况下适宜推广和主要推广的技术，编制具体选用细则。

指导各省各市完善机制建设，保障推进高质高效。实施清洁取暖过程中，基础数据是条件，技术路径是关键，而管理体制是难点。总结各城市管理经验，指导和监督机制规范化、标准化、科学化建设，有效避免资金挪用、工期拖延、部门区县各自为政等一系列问题。

总体来看，清洁取暖是党中央和老百姓都高度关注的重大民生工程、民心工程，但目前在取得一定发展的同时，也暴露出这些不可忽视的问题。对此，应针对问题强化指导，坚持清洁取暖改造应兼顾初投资、运行成本、寿命期及采暖费用等多重因素，坚持清洁取暖工作要能承受、可持续、不返煤。

（作者系中国建筑科学院建筑环境与节能研究院院长）