北京“煤改电”：样本背后

好像是要给个“下马威”，与2018年与取暖季同时到来的，是京津冀地区的雾霾。

11月12~15日，北京市持续42个小时重度及以上污染，11月13日和14日PM2.5日均浓度分别为180和220微克/立方米，PM2.5小时浓度最高达261微克/立方米，是入冬以来最为严重的一次空气污染过程。

在治霾的漫长历史中，这只能算一次小小的挫折，但有另一组数据值得记住：截至2018年10月，北京地区“煤改电”用户突破120万户，规模居全国之最。这个数字也让国网北京市电力公司（以下简称“国网北京电力”），成了全市除热力集团之外的第二大供暖企业。

作为最早涉足“煤改电”、“煤改气”的地区，北京治理散煤的历史，也是我国环境治理脉络的写照。但和其他地区一样，北京的“煤改电”，也有属于它自己的曲折历程。

从城市到农村

北京开展“煤改电”的历史，最早可以追溯到2003年，经历了从城市核心区域逐渐向外扩张的过程。

这一年，在政府的组织下，东四、西四一至八条平房保护区内的9439户居民实施了“煤改电”改造工程。这两个地区都属于中央政务区核心区，每到冬天，居民燃烧散煤不但造成烟尘弥漫、煤渣遍地，更制造了重大的安全隐患。最初，“减煤换煤”的方案有三种：热力管线、燃气管线和“煤改电”，但从保护古都风貌、施工难度、投资规模等方面权衡之后，“煤改电”成了最终的选择。

随后，2006年，国网北京电力又与北京市政府共同投资12.87亿元，对西城区府右街的2700户居民实施了“煤改电”工程改造。到2007年，随着奥运会的临近，“煤改电”被上升到了“治理大气污染，为绿色奥运做贡献”的高度，成为城市环境系统性改善的重要组成部分。2012年，延续之前的经验，北京市发改委决定将“煤改电”扩大到东、西城非文保区的范围，到了2015年，北京市累计完成了东、西城区31万户居民的分散采暖改造，使得首都核心区基本实现了“无煤化”。

正是在这期间，雾霾和大气治理的问题，进入了政府和公众的视野。2013年8月，北京市人民政府办公厅发布了《北京市2013~2017年清洁空气行动计划重点任务分解》，提出要在农村大力推进煤改电、煤改清洁能源采暖工作，圈定了推行电采暖的160个试点村。至此，北京农村地区“煤改电”的工作正式开启。

这不是一个简单的推演。在国网北京电力营销部副主任龙国标的回忆中，无论是试点范围的圈定，还是技术路线的选择，中间都经历了大量曲折。在最初选择试点村的时候，村委会领导是否有力、村民的经济承受能力如何，是重点考虑的两个因素；在采暖设备的选择上，2013~2015年，借鉴城区的做法，主要采用的是直热式电暖器和储能式电暖器两种采暖设备，但实践证明，前者耗电过高，取暖效果差；储能式虽然比直热式节约电量，但取暖效果仍然不尽如人意。直到2016年之后，农村地区才开始大规模推广使用空气能热泵，形成了“以空气能热泵为主，储能式电暖器为补充，严禁使用直热式电暖器”的方案。

此外，“煤改电”针对的是分户取暖，因此更受制于个性化的基础设施条件。尤其农村房屋缺乏建设规范，且房屋面积普遍比城区大且没有保温层，因此散热更快。对此，北京市政府2015年出台政策，规定凡实施“煤改电”的用户，政府对新建房屋予以2万元/户的节能保温补贴，对既有房屋节能保温改造，给予1万元/户的补贴。

农村电网基础设施的水平与城区有很大差别，这也带来了电网建设的巨大投入。在电网公司方面，“十三五”期间，国网北京电力将完成67.4万户“煤改电”改造工程，计划投资近百亿元。自2017年起，建设46项配套输变电工程，覆盖全市11个区，预计新增容量679万千伏安，新架设线路660公里。用龙国标的话来说，相当于在短时间内又进行了一次农网改造。在政府方面，对于10千伏以下“煤改电”配套电网工程，市政府给予30%资金补贴；对于用户户内线路的改造，则由各区政府补贴每户600元。

这是令很多地区羡慕的超前投入。但事实证明，超前投入带来的是超前回报。目前，北京地区农村户均供电能力由1.5千瓦增加到了9千瓦，是目前国内最高水平，为取暖之外其他生活设施的电气化，准备了充足的空间。

从存折到电卡

尽管人均可支配收入和经济承受能力具备相对的优势，但对于北京居民来说，价格问题，仍是排在第一位的头等大事。

在大规模推行“煤改电”之前，政府就意识到了这个问题。从2002年首次印发《北京市电采暖低谷用电优惠办法》开始，谷电优惠时段不断延长，从原来的每日23：00到次日7:00，延长到了每日20:00到次日8:00；低谷电价的计费方式，则在0.3元/度的基础上，由市、区两级财政各补贴0.1元/度。补贴的发放方式，为“先用后补”。城区平房房主领取补贴有两个渠道，一是从工作单位获得；没有工作单位的，则从北京市“煤改电办公室”领取补贴。但事实证明，由于工作单位的种种变化，一些退休后的房主因各种原因无法从原单位领取到补贴，使得补贴形同虚设。

2013年试点之初，北京农村地区电采暖的补贴，也是采用“先用后补”的方式，即在每个采暖季结束后，由市农委根据区供电公司核准的数据，按照0.2元/千瓦时且每户最高不超过1万千瓦时的标准，将补贴资金拨付各乡镇，由各乡镇发放至各村，最后补贴给各户。

这种补贴方式所耗时间颇长，居民拿到补贴，往往是在采暖季结束半年后甚至更久。最为重要的是，由于担心补贴不到位，很多农村居民不敢敞开用，甚至再度退回到了燃烧散煤取暖。

为了解决这个问题，从2016年开始，补贴发放的任务，交到了电力公司的手中。

2016~2017年采暖季，国网北京电力承担了农村地区“煤改电”用户的补贴代发放工作，2017~2018年采暖季，又自主研发了一套“电采暖用户补贴代发放系统”，将发放流程简化为“一提数、两核对、一下发”，在采暖季到来之前就确定了享受补贴的用户明细，实现了0.2元/度的补贴实时到位。

对此，龙国标颇感自豪，称此举解决了电采暖“最后一公里”的问题，“老百姓一下子就认了”。

虽然效率提高了，解决了居民的顾虑，但这种补贴发放方式也有其问题，一是前期需要电力公司垫付大量资金；二是由于城区和农村的补贴措施不一致，所以这种方式暂时无法扩展到城区。此外，城区还面临着另外一个问题，即很多房屋是租户居住，但领取补贴的却是房主，经常会出现房主不给租户补贴、反而还以各种理由变相涨租金的情况，由此引发的大量纠纷，仍需要相关方面做许多事无巨细的工作。

从“煤改电”到“煤改清洁能源”

“煤改电”固然改善了局部区域的大气质量，但如果电的源头问题不加以解决，那么“煤改电”就仍是传统化石能源内部的相互转换，其对环境治理的贡献，仍旧是一句空话。

实际上，这也是北京“煤改电”曾经遇到的问题。

2013~2015年间，北京市燃煤电厂装机从276.4万千瓦减少到84.5万千瓦，但与此同时，北京大干快上了一批燃气电厂，装机量从2013年的372.9万千瓦，一跃上升为2015年的846.7万千瓦。发电用气量从2013年的29.5亿立方米，增加到2015年的60.5亿立方米。

对此，有学者质疑说，北京用于发电的燃气大幅增加，是否是氮氧化物浓度降低不明显的原因之一？况且从整体大区域考虑，传统电厂在当地也有排放，减少本地发电出力，牺牲的可能是其他地区的环境。

为了实现真正的“煤改清洁能源”，在电网规划上，北京设计了“东、西、南、北”四个方向共计7个外受电通道，其中有3个是特高压工程，用以引进东北、内蒙、张家口等地区的风电、光伏等清洁电力。此外，借助北京电力交易中心和首都电力交易中心两级交易平台，国网北京电力计划2018年从京外引入超过80亿度风电、光伏等清洁电力，保证120万余户“煤改电”居民都能用上清洁电。据测算，这80亿度清洁电可有效减少燃煤452万吨，减排二氧化碳1176万吨、二氧化硫10.86万吨。
其实，针对散煤治理，“煤改电”和“煤改气”都是具体方案，在当下不可避免地带有很多过渡性的特征，从长远来看，多元化、个性化的“煤改清洁能源”才是官方标准答案。

从政策层面看，太阳能热是近年来较受关注的能源形态。2018年4月北京市政府印发的《2018年北京农村地区村庄冬季清洁取暖工作方案》（以下简称《工作方案》）中，特别提出了针对太阳能热利用的支持政策，提出农村地区住户在自有住房、村集体在公用建筑上安装太阳能采暖设施的，市政府固定资产投资给予30%的资金支持。北京市社会主义新农村建设领导小组综合办公室针对此方案制定的推进指导意见中，则进一步提出鼓励使用“太阳能+辅助加热”设备以及“多能联动、多热复合、多源合一”的新技术、新设备，并强调取暖系统的整体性，做到“一户一设计”。

不过，在实践中，目前在密云、通州等地实施的太阳能采暖项目多集中于新建建筑，并且需要结合智能家居、低谷电以及蓄能供热等手段开展综合利用，《工作方案》中也要求太阳能热项目须以村为单位实行整体打包，以整体项目的方式向市发改委申报立项。由此看来，太阳能热目前试点试验的色彩仍比较浓厚，距离“一户一设计”，尚有很远的距离。