王信茂忆电力“九五”规划出台始末

 

同时，当时电力体制改革任务很重，且处于变动时期。期间，根据党中央、国务院的改革部署，以建立现代企业制度为目标的电力体制改革规范而稳步地推进，国家电力公司成立，电力部撤销，政企分开迈出实质性步伐；以“两改一同价”政策出台为标志，农村电气化事业进入前所未有的快速发展阶段，农电体制改革也随之全面开展并取得重大成果。

 

另外，“九五”初期我国经历了从未有过的亚洲金融危机的影响，直接导致电力供需形势剧变。在党中央、国务院的领导下，电力工业努力适应经济形势的转变，战略性结构调整取得了历史性的进步，全国电力装机容量突破了3亿千瓦，基本完成了电力“九五”计划确定的发展目标。

 

总体来讲，在国内外复杂环境和行业改革中，“九五”期间电力工业逐步摆脱传统计划经济的发展模式，开始走上市场经济发展的轨道；同时，“九五”电力行业存在的突出问题也对行业此后的发展形成了很大影响，有许多问题至今未得到很好解决，值得总结回顾、比照镜鉴。

 

编制工作启动早

 

电力“九五”计划制定工作的一大特点就是启动早。虽然电力“九五”计划是从1996至2000年，但其编制工作从1993年就开始了，所以时间充裕。

 

具体而言，1993年八届人大决定撤消能源部成立电力部。电力部一成立就开始了电力“九五”规划的编制工作。根据国务院和原国家计委的部署，电力部部党组和史大桢部长对 “九五”规划的研究制定工作高度重视，围绕“九五”电力发展思路和2000年发展目标进行过多次研究。电力部规划计划司（以下简称“部计划司”，当时我任副司长，分管规划工作）牵头组织和负责相关工作，我们及时以电力部办计[1993]025号文下发了《关于编制全国电力长期规划的补充通知》和办计[1993]252号《 关于电力工业2020年规划编制工作有关事宜的通知 》，并在大连召开全国电力计划工作会议，进行具体部署，从而启动了编制“九五”计划的各项准备工作。

 

统一各地规划广度和深度

 

准备工作涉及方方面面，很庞杂。我们首先是认真总结、修订了《电力工业“八五”计划及十年规划》，从而对电力工业改革和发展的现状有了一个准确、客观的认识和把握，为制定“九五”计划打好了基础。

 

做全国规划还有一项工作就是要加强协调、沟通，统一思想认识，规范编制要求，这样才能保证各地方规划工作的广度和深度。在这方面，我们做了大量工作。

 

例如，1993年6月部计划司分别听取了各电管局（电力局）关于编制“九五”计划情况的汇报，会后再次发文布置编制“电力‘九五’计划和2010年规划”的工作，要求各电管局（电力局）按统一格式和内容在1993年年底前上报“九五”计划和2010年设想。在此基础上，部计划司吸收各单位意见，进一步组织起草、修改“全国电力‘九五’计划（草案）和2010年设想”。

 

1993年10月7日至11月6日，部计划司在京召开座谈会分期分批与各网省电力局进行了交流，主要就“八五”计划的调整、“九五”计划的安排及2010、2020年电力规划思路交换了意见。同年12月1日，部计划司将大家有共识的东西集中起来，形成并下发了《关于发送各网、省局2020年电力规划交换意见座谈会纪要的通知》（计规[1993] 270号文），就进一步做好规划的主要内容提出了原则性意见。其中，针对各省“九五”计划建设规模安排偏大问题，我们要求各网省局认真做好资金、设备平衡工作，抓紧“九五”投产项目的前期工作，进一步调整“九五”规划建议，提出切实可行的方案报部。

 

这一点需要特别说一下，当时各地方因为缺电，所以报上来的建设规模都很大，但这是不切实际的，因为当时资金和设备都很紧缺。例如，在设备方面，那时电力设备国产化和制造水平很低，全国生产的主机设备数量有限，都是对号入座，就是说，国家批了的电站项目，制造厂能保障设备供应，没批的项目就没有设备保障。所以，制定规划首先要根据这些限制条件进行平衡，因为不平衡的规划是不能称之为规划的。平衡很重要。

 

1994年2月部计划司下发《对2020年电力发展规划编写的参考意见》的通知（计规划[1994]35号），提出编写2020年电力发展规划的具体内容，要求在修改本地区电力规划报告时，进行统一规范，以便与全国总的规划内容协调。

 

经过两年多努力，各网省局都陆续编制了电力“九五”计划建议，虽然内容深度较以往有了进步，但仍深浅不一，有的甚至还没有体现社会主义市场经济的客观要求。为此，1995年3月，部计划司又印发了（计规划[1995]31号）《电力发展“九五”计划内容深度要求》的通知和《电力发展“九五”计划主要附表》，要求各电管局、电力局按此要求修订当地的电力发展“九五”计划建议，即进一步明确了计划的深度和广度；在具体操作上，就是要实事求是地填写各种附表。换言之，各地照表报送就行了，所以比较规范统一。

 

破解资金短缺难题

 

还有一项重要工作就是要解决资金短缺问题。

 

当时筹措电力项目资本金，除了企业自有资金外，电力建设基金是重要的政策性资金（注：经国务院批准，自1988年1月1日起至1995年12月31日，各省、自治区、直辖市实行了征收地方“电力建设资金”，每千瓦时用电量两分钱，后称“电力建设基金”政策）。1994年11月，部计划司、北京水利电力经济研究所提出《关于征收电力建设资金的调研报告（讨论稿）》。

 

这是一项重要的工作。该报告对1988-1993年电力建设资金征收情况进行了调研，对我国电力建设资金征收、使用过程中存在的问题进行了分析总结。结论就是，这项政策的实施，不仅为地方“集资办电”提供了一部分稳定的资金来源，促进了电力工业的发展，而且缓解了各地严重缺电局面和电力建设资金不足的矛盾。

 

所以我们的调研认为，在我国由计划经济体制向市场经济体制的过渡时期，正好也是“九五”时期，在电力工业本身靠电价不能取得自身发展资金的条件下，采用征收电力建设资金的方式作为一项过渡措施，是十分必要的。所以，我们建议国家在“九五”期间继续执行这一政策。这一建议最终也被国务院采纳了，从而保证了电力“九五”计划资金的到位。

 

从资金和设备问题也可以看出，搞规划并不是在办公室里比比划划，要搞多少电源、电网，而是有许多工作要与国家规划和有关部门相互衔接。只有这些问题落实了，才能算是一个比较可行的规划。

 

“先听电力‘九五’计划汇报”

 

在规划有了大致的东西后，我们在1995年2月8日向时任国务院副总理邹家华作了汇报。时任电力部史大桢部长、分管规划（计划）的查克明副部长主要汇报了电力工业的现状、发展规划、电力发展中的若干问题（包括电力发展速度的考虑，在建规模问题，电力建设资金问题，集资办电政策要稳定和进一步拓宽问题，加强电网建设问題，水电开发与水电投入问题，推进电力项目利用外资问题，关于适时推进电价改革问题）。

 

邹家华副总理没有官架子，期间有很多插话。汇报后邹家华副总理说，“我认为电应该给予优先考虑。没有电，上了其它项目也白搭，有电就好办了。因此我第一个就听电力的‘九五’计划汇报，然后，再听其他行业汇报。我知道听其他行业汇报，电总是不够的。到‘九五’末电力的紧张程度总应该比‘八五’末缓和一点吧，‘八五’缺电20%，‘九五’要降一点，在资金和煤炭供应上都要保电。（李鹏）总理最近也说今年电这么安排（电力开工规模安排少）是不行的。到2000年电力装机总规模就定为2.9-3.0亿千瓦，按这个目标去组织计划、落实条件。”

 

他还说，“请计委和电力部商量，搞一个象‘汽车产业政策’那样的‘电力产业政策’，研究细一点，至少管5年。‘电力产业政策’要包括以下内容：电力部作为国务院电力行业主管部门，全国电力规划应由电力部统筹安排；电厂大家办，电网国家办。电网实行‘四个统一’（即统一规划、统一建设、统一调度、统一管理）。电厂与电网要分开（这是新的要求，当时是厂网不分的）；要贯彻‘火水并举，因地制宜’的方针。火电要重点抓好三件事：一是坑口电厂建设，二是与环境保护通盘考虑，三是搞好煤、电、运平衡。水电要实行‘流域梯级滚动’开发，要以流域公司的形式组织开发，并实行‘大中小结合、高低水头结合’，水电的比重要提高，要研究水电发展的政策。我曾对国家税务总局项怀诚副部长说过，水电没有进项税可扣，按17%的税率纳税是有问题的。还要研究新能源，如太阳能、风能、潮汐能等开发的政策；投资政策包括利用外资政策和规划等。”

 

可以看出，邹家华副总理认为电力产业政策应该包括哪些内容。同时，他也发现了很多问题，并且提出了明确意见。但是很多工作迟迟没有推进，例如，水电的进项税抵扣问题到现在都没有解决。

 

邹家华副总理还说，“李鹏总理对电力很关心，他回来后，电力的‘九五’计划向他汇报一次。”

 

一般情况下，汇报到副总理就可以了，但是李鹏总理以前长期在电力行业做领导工作，是电力专家，所以邹副总理让我们再向李鹏总理汇报一次。

 

国家领导人作出重要指示

 

会后，我们根据邹家华副总理的指示，电力部又组织开展了多项研究工作。并于1995年5月，部计划司在天津蓟县、湖南长沙和浙江杭州分三片召开了全国“九五”电力规划工作座谈会，我们请了国家计委、国家经贸委和国家开发银行的同志到会指导。电力部主管规划（计划）的查克明副部长到会做了讲话，各网省局的分管领导和从事电力规划计划的同志，以及各相关单位和机构的专家提出了很多很好的意见和建议。这次会议研讨、理顺了全国和各地区规划思路和规划重点，进一步完善了电力工业“九五”计划（草案）。

 

1995年5月31日，李鹏总理听取了电力工业“九五”计划汇报。汇报后李鹏总理指示：

 

（1）根据中国能源资源的分布状况，电力工业的发展要实行火电和水电并举，以核电为补充，积极发展电网，多家办电，多渠道筹资办电的方针。

 

（2）“九五”时期电力建设规模搞多大，首先需要对电力需求有一个共识。“九五”经济增长速度可能会达到8%-9%，从目前经济增长势头看，也是可以做到的。中国电力需求弹性系数考虑到节约用电的因素，在“九五”时期大体上应该保持在0.8。五年新增装机7000万-8000万千瓦，才能基本适应国民经济和社会发展对电力的需求，才能从全国范围内基本克服“拉闸限电”的现象。

 

（3）要特别重视节约能源。把电力需求弹性系数降下来，把每千瓦装机的造价降下来，是节约资金和节约电力的标志。降低造价最有效的办法是按合理工期施工，这就要求资金、设备都能按时到位。

 

（4）在电力建设方针上，可能需要有所调整。火电比重要下降，水电比重要增加。核电是一种清洁的能源，要适当发展，在“九五”期间只能作为一种补充能源，到下世纪可能加大发展的力度。适当发展燃气—蒸汽联合循环机组。

 

（5）由于能源资源多分布在西部，西电东送是一个大趋势。水电要东送，火电应多建坑口电厂和超临界高效率的节能型机组，并以输电代替输煤，减少运煤的压力，也有利于西部的经济发展。

 

（6）“九五”期间，火电要加大坑口电厂的比重，加大到占火电的40%,要大力进行老电厂旧机组的改造。“九五”要为下世纪前10年做准备，加大水电的比重。水电要走出一条“以电养电”滚动发展的路子，三峡建设一部分资金就是靠葛洲坝的利润和折旧提供的。

 

（7）随着三峡工程的建成，可以预见将形成一个基本覆盖全国大部分地区的全国性的统一联合电网。

 

（8）电力建设能否跟得上去，既要看资金到位情况，也取决于产业结构和技术进步的状况。电力建设需要多少投资，按现在水火电每千瓦平均动态造价7000元计算，总投资大体是5000亿元。投资构成，按照“多家办电”的政策可以考虑，中央出40%，地方出40%，利用外资20%。投资怎么解决？按照发挥几个积极性、多渠道筹资的原则，办法有四条：一是每千瓦时电继续加2分钱，作为电力建设基金在预算中列收列支。二是利用外商直接投资。三是利用我们的外汇储备。四是利用国外买方信贷，进口一些设备。电价政策要整顿，加以规范。

 

通过上述指示内容可以看出，李鹏总理对于能源电力非常熟悉，他的指示既有大的方针，也有具体的主意。

 

上报电力工业“九五”计划

 

此后，我们根据李鹏总理和邹家华副总理对电力工业“九五”计划的一系列重要指示进行了多次深入研究。在此基础上，再次对全国电力工业“九五”计划做了修订，经电力部党组讨论后，史大桢部长于1995年6月23日审定签发，电力部以“电计[1995]368号文”正式上报国家计委。

 

1995年9月，党的十四届五中全会明确提出了国民经济和社会发展“九五”和2010年远景目标的建议，即2000年，全面完成现代化建设的第二步战略部署，在我国人口将比1980年增长3亿左右的情况下，实现人均国民生产总值比1980年翻两番：基本消除贫困现象，人民生活达到小康水平；加快现代企业制度建设，初步建立社会主义市场经济体制。2010年实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制。

 

根据上述总体要求，1995年11月我们在河北涿州召开了专家咨询会，再一次专门听取专家们的意见和建议，电力部相应又提出了一些修订建议。

 

国内外环境出现新特点

 

由于电力“九五”计划制定工作启动早，有充裕时间进行研究、协调、讨论，所以在1996年全国“两会”后很快就对外公布了。

 

但在实施过程中，“九五”期间，电力工业发展所面临的国内外环境有了很多新特点。在国际上，经济全球化进程加快。1997年，亚洲又发生了金融危机。在国内，针对1993年以来的通货膨胀过高的矛盾和抵御金融风险的要求，国家采取了收缩信贷，紧缩财政，压缩新开工项目等一系列宏观调控措施，逐步实现了经济“软着陆”。

 

在这种情况下，从1997年下半年开始，我国各类商品供需形势发生了根本性变化，由供不应求到基本平衡，包括电力等商品都出现供大于求的局面，同时结构性矛盾凸现出来。这一点和当前情况有些相似。

 

到了1998年3月九届人大组成了新一届政府，新任国务院总理朱镕基又出台了一系列改革措施，如改革政府机构（包括撤消电力工业部），改革金融体制以及改革住房、医疗、养老保险等，提出三年国企脱困的目标，进一步深化国企改革，调整国民经济结构的步伐大大加快。

 

为了拉动经济增长，从1999年开始，国家又实行了积极的财政政策和稳健的货币政策，加大基础设施投入，启动内需，保持经济持续健康发展。因此“九五”期间我国经济增长速度呈现前期、中期逐年减缓，后期又出现回升的局面。

 

需要说明的是，经国务院批准，1997年1月成立国家电力公司，公司规划部门为计划投资部。到1998年3月电力部撤消，在此期间国家电力公司与电力部双轨运行。

 

逐年优化调整

 

面对这些变化，我们以结构调整为重点，不断滚动调整电力“九五”计划。

 

1997年2月，部计划司根据全国经济工作会议、全国计划工作会议以及全国电力工作会议精神要求，以计规划[1997]12号文要求各网、省局认真研究电力市场，对电力“九五”计划项目进行滚动优化、调整、清理。

 

1998年1月，电力部下发电计[1998]15号“关于调整电力结构、优化滚动修订‘九五’后三年计划的通知”，要求各单位主要领导及主管领导要直接领导和协调，优化、修订“九五”后三年计划。

 

1999年3月，我们以计规划[1999]31号文转发了国家计委计基础(1999)182号《国家计委关于“九五”后期调整电力建设结构有关问题的通知》，要求实行两个重要转变：

 

一是电力发展要从过去以供给导向为主，被动地填补供电缺口，转到以需求导向为主，主动地开拓电力市场上来。

 

二是电力建设要从过去以增加发电能力为主，主要考虑上项目、建新厂，转到以提高电力质量、水平和效益为主，把有限的增量用到调整电力结构上来。

 

通过上述逐年的调整，可以看出，电力规划制定后不是“规划往墙上一挂、文件往下一发”就行了，不能死盯着执行，而是要根据市场灵活调整。“九五”电力规划作为中期规划，在这方面做得是好的。

 

从完成情况来看，电力工业“九五”计划完成情况与规划目标比较接近。全国发电装机容量由1995年的2.17亿千瓦增加到2000年的3.19亿千瓦，超过计划的6.3%。“九五”期间新增发电装机1.02亿千瓦，年均增长8%。发电量由1995年的10069亿千瓦时增加到2000年的13685亿千瓦时，完成年计划的97.8%，年均增长6.3%，基本满足了国民经济和社会发展的需要。

 

但值得注意的是，受供需矛盾缓和的影响，“九五”期间电力建设新开工规模偏小。当时由于国家宏观调控的安排，“九五”期间电力建设新开工规模仅4611.5万千瓦，比“九五”计划12310万千瓦少7698.5万千瓦。结转“十五”规模5528.6万千瓦，比原计划9930.7万千瓦少4402.1万千瓦。这对“十五”期间机组的投产产生了一定影响，尤其是东部一些用电增长较快的地区，所以到了“十五”中后期我国又出现了缺电问题。

 

规划工作的统筹协调与体制机制建设十分重要

 

研究和制定电力工业发展规划是能源主管部门的主要任务之一，更是电力规划部门的最重要的任务。原电力部计划司紧紧地抓住了这个工作中心，同步研究了电力发展当期规划（“八五”计划）与中期规划（“九五”计划）、长远规划（2010年、2020年远景目标），总体规划（电力发展规划）与各专项规划（火电、水电、核电、天然气发电、新能源发电、电网等各类规划），全国规划与地方规划（省级规划）。

 

各地都是在电力部的指导下同时进行，这就保证了各级各类规划之间的良好衔接，在规划定了后，很少有盲目建设、调子不一样的情况；我们加强了上下协调、沟通，多次召开专家座谈会，统一规划思路和规划原则，提出规范编制要求，这就保证了规划研究的质量和深度；我们适时向国家综合部门、国务院领导汇报，这就保证了坚决贯彻党中央、国务院的决策。

 

回忆历史，是为了立足当前，着眼未来。我觉得，电力“九五”计划制定和实施的这些经验，对于当前和今后的电力规划工作有着重要的借鉴意义。电力“十一五”、“十二五”发展规划没能对社会公布；当前煤电产能阶段性过剩，清洁能源发电“弃水”、“弃风”、“弃光”问题严重，从目前采取的措施看，“十三五”仍可能得不到基本解决。造成电力系统发展不协调的原因是多方面的，从规划工作方面看，“十三五”规划工作虽有大的进步,但还需要深化改革、创新,在以下两个方面得到进一步加强：

 

一是需要加强以系统论的思想统筹协调电力规划。

 

电力系统是由发电、输电、变电、配电、用电等环节组成的电能生产、传输、分配和消费的巨大的复杂系统，它是一个有机的整体，各个环节都是电力系统中的子系统，相互影响和制约。各省级电网也是一个个子系统，通过电网互联形成全国联网的大系统。电力系统的特点之一是在目前条件下，电能一般不能大规模储存，发输配用瞬间完成，电能生产与消费需随时保持动态平衡，发电容量和设备都需要一定的备用。而违反系统论的思想研究、制定、管理规划，肢解、拆分、孤立地编制子系统的规划，缺乏整个电力系统规划的统筹协调，就必然要出现象非水可再生能源发电与电力系统中的输送、消纳不匹配等一系列问题。

 

二是需要加强规划工作体制机制建设。

 

现在国家能源主管部门规划工作依靠的研究机构都隶属于企业集团，难免不受企业利益的约束，其研究成果如果影响了本企业的利益，就可能报不上去。而企业研究的规划成果一般是符合国家的战略，但也包含着本企业的利益，不一定和国家的战略、规划完全吻合。所以，规划研究机构在主管部门的指导下，一定要独立、客观、公正，体现国家规划的要求和全社会的利益。

 

但更需要注意的是，未来电力发展中还会遇到新情况、新问题，很多难题的解决是需要主管部门有担当精神的，该拍板的就要拍板，而不是把有分歧的问题挂起来、拖下去不做决定。

 

王信茂

 

曾任水电部西北勘测设计院副院长，能源部、水利部水利水电规划设计总院副院长，电力工业部规划计划司副司长、司长，国家电力公司计划投资部主任，电力工业部（国家电力公司）三峡工程办公室主任，国家电力公司动力经济研究中心主任。上世纪90年代，在原电力工业部规划计划司副司长、司长，原国家电力公司计划投资部主任岗位上，直接参加了电力“九五”计划的制定及实施工作。