微信客服
微信公众号
中国能源经济的挑战和红利
十八大以来，我国的经济和社会发展进入了新阶段。新时期挑战和机遇并存。一方面，改革和开放的红利中较为容易的部分已经实现，改革进入了深水区。另一方面更要看到，资源错配等仍然存在，有大量的红利有待进一步挖掘。
(一) 产业组织视角下的现代能源体系建设
从产业组织视角来看，高效的现代能源经济体系需要确保“能竞争的地方充分竞争，不宜竞争的部分有效监管”。从这一角度看，我国能源市场化改革尚未完成，政府监管还不够到位。以电力市场为例，我国还没能建立独立的调度机制；省内市场集中度高，串谋问题严重；省际之间，壁垒森严。在石油领域，上游原油进口渠道尚未完全放开，政府的价格管制长期失效，零售市场处于高度寡占状态，大型企业拥有行使市场势力的充分空间。在天然气领域，竞争性体制不到位，价格双轨制引发的问题突出，城市燃气的双头垄断严重。在原油领域，上游原油进口渠道尚未完全放开，政府的价格管制长期失效，零售市场处于高度寡占状态，大型企业拥有行使市场势力的充分空间。在天然气领域，竞争性体制不到位，价格双轨制引发的问题突出，城市燃气的双头垄断严重。
监管方面，在可竞争环节，反垄断机制仍然匮乏，激励监管、份额监管、行为监管等监管方式尚未确立，政府部门对市场势力的监测识别能力较弱。在自然垄断监管层面，电网监管取得进步，但监管工具单一，投资监管缺位，城市燃气公司的管网垄断监管严重滞后。
(二) 多重目标下的政策叠加与抵消
现代能源体系建设与产业结构优化调整、保障民生、环境保护与气候变化等多个领域的工作是相互交织、相互影响的有机整体。建好现代能源体系的关键是注重政策的系统性、整体性和协同性。然而，目前的改革还缺乏政策的系统性思维。产业政策方面，现行新能源产业政策主要通过保证水电、风电和核电等新能源发电企业的上网价格来实现。这种通过价格保证的方式来推进的产业政策实际上是由电网来买单。而电网为了弥补针对新能源行业的损失必然会提高在火电等传统发电行业所产生的利润。这种对新能源行业的补贴全部由电网“买单”的产业政策实际上造成了对电力市场价格机制的扭曲，影响市场定价机制发挥作用。在社会政策方面，普遍服务融资问题在电网改革后将逐步显现，交叉补贴的收益存在累退性，效率损失严重的同时，能源补贴由高收入群体获得。在环境与气候政策领域，我国采用扭曲市场的方式保障新能源上网消纳，压缩了市场规模。环境税的设置与最优税收原则产生偏离，碳市场机制尚未完全确立，试点碳交易价格过低。
更为严重的是，各项能源政策相互分离，缺乏组合效应，甚至存在相互抵消的情形。以电改和环境政策为例，一方面，碳市场、环境税等未能与电力市场建设相融合，这使得高效率机组在用煤上的成本优势不一定能够弥补其高财务成本投入（高科技设备等），相应的，企业用高效率机组替代低效率机组的动力不高，从而使得电改对于气候变化的影响无法落实；另一方面，电改中“理顺价格机制”的措施放开了发售电侧，电力供需双方自主交易形成价格，从而实现价格红利。但电价的降低可能会刺激高耗能产业的扩张，从而导致碳排放增加。
专栏六：能源品补贴都给了谁？
2009年9月25日，美国匹兹堡G20峰会上发布二十国集团领导人声明，将要“在中期内逐步取消并理顺低效化石能源补贴，同时有针对性地为贫困人群提供支持。低效的化石能源补贴刺激浪费型消费行为，降低能源安全，阻碍清洁能源投资，破坏应对气候变化的努力。”作为全球最大的化石能源消费国以及碳排放国，中国的能源补贴改革受到各方关注。
目前为止，已有众多国内外学者估计了中国能源补贴的规模，较为常用的有价差法和投入产出法两种。Chen(2017)使用投入产出法估计了2010-2014年中国能源补贴的规模（如图 23），其中2010-2013年，能源补贴规模从910亿元逐年增长至2020亿元，2014年补贴规模有所减少，降低到了1800亿元。从补贴的结构来看，从2011年起，化石能源补贴的比重逐年降低，从91.41%降至2014年的66.67%。
为了研究能源补贴在不同收入等级居民中的分配效应，Chen(2017)计算了不同收入等级的城镇居民得到的能源补贴（如图 24）。从消费结构来看，能源补贴主要来自交通通信消费和食品消费，分别占能源补贴总额的52.75%和31.34%，其他几类消费中能源补贴的比重都较低。从收入等级来看，收入水平越高的居民从各种产品及服务的消费中得到的能源补贴越多，最高收入户人均能源补贴是最低收入户的5.71倍，所以，能源补贴是“累退”的。
在不同种类的消费中，居住和食品类消费中的能源补贴差距较小，最高收入户的人均居住和食品消费能源补贴分别是最低收入户的3.77倍和2.11倍；而交通通信和文教娱乐消费中能源补贴的差距较大，最高收入户/最低收入户的值分别为8.23和7.74。所以，交通通信消费中的能源补贴是扩大能源消费分配差距的主要因素。
专栏七：颤抖着的政府之手
“市场之手”和“政府之手”是经济运行中的两个最重要的调节力量。十八届三中全会提出要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。两只手的协调配合体现了社会主义市场经济的基本规律，也是完善社会主义市场经济体制的基本要求。但是如果“政府之手”对经济过度干预，或者违背了经济的客观发展规律，就难以发挥预期的效果，最后演变成“颤抖着的政府之手”。
2016年2月，国务院发布《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，要求全国所有煤矿要按照全年作业时间不超过276个工作日，后续政策又将煤矿现有合规产能乘以0.84后取整，作为新的合规产能。这一举措取得了比较明显的效果。全国多数煤炭企业库存迅速下降，煤炭价格企稳回升，煤炭价格的涨势超出监管预期。如图25所示，2016年下半年开始，全国电煤价格节节攀升，年终价格为年中低位的170%，涨幅惊人。短期来看，276政策对于化解煤炭行业过剩产能起到了积极的作用，并有助于缓解煤炭企业的发展困境。
但是，在化解产能的问题上，能否完全依赖“政府之手”呢？从目前来看，煤炭行业的276限产政策，至少产生了三个负面的连锁效应：
第一，煤炭限产政策，在一定程度上，相当于政府人为造了卡特尔。一般来说，企业自发形成的“卡特尔”组织是不稳定的，因为成员企业有动机偏离卡特尔设定的产量。而政府设定产量天花板，实际上是通过“政府之手”维持了卡特尔的稳定。卡特尔维持的利润使低效率企业得以生存，长期来看并不有利于化解煤炭行业过剩产能，不利于经济发展。
第二，政府之手帮助煤炭企业恢复盈利的同时，增大了下游企业的成本。因为煤炭属于上游行业，目前，我国60%以上的煤炭用于发电，煤炭价格的上涨必然导致拉升发电成本，对电力行业造成严重影响，挤压了火电企业的利润空间。在此情况下，即使政府再出手救了火电企业，也只是把压力转到下游的钢铁等行业。从全局来看，政府之手不可能拯救所有的行业，只能逐渐变成“颤抖着的政府之手”。
第三，276限产政策并没有充分考虑全球贸易。在并不封闭的经济体内通过政府制造卡特尔提高国内煤炭价格，形成价格高地，导致世界煤炭大量涌向中国；国内供不应求的情况反而使得澳大利亚、印尼等经济体的贸易煤炭高价卖入；虽然通过港口延时、入关检验等方式进行了一定的限制，但是在如今WTO相关贸易规则的情况下很难持久，并不能从根本上解决煤炭贸易成本提升带来的损失问题。
因此，真正解决煤炭行业的困境，要化解落后产能，淘汰低效率煤炭企业，要让市场发挥决定性作用；要正视上游市场供需关系，从源头遏制市场势力；要推进能源价格形成的市场化，能源政策必须要相互配套，政府不能对市场进行过多地干预，同时不断加强政府的监管能力，让政府之手更强有力，更加精准。
(三) 全球视角下的中国能源定位
从全球视野看，对自身作为全球最大的能源消费和能源贸易国的定位不清，与美国、日本、韩国、印度以及其他OECD国家等能源进口主体以及IEA等国际能源机构缺乏深度合作，在应对国际能源卖方卡特尔方面缺乏主动意识。与俄罗斯、澳大利亚、沙特阿拉伯等主要能源供应国缺乏深度互惠合作，对能源供应能力建设和能源供应稳定度的关注程度不足。在能源海外投资方面，缺乏对非财务风险的考虑，政治风险、政策风险、外汇风险等重要因素制约我国海外投资收益。
专栏八：当中国电改与特朗普相遇
2015年“中发9号文”启动了我国的电力体制改革，通过发电领域的竞争和自然垄断部分的科学监管，发电成本和输配电成本双双下降，终端用户电价得以实质下降。
如果以全球视野看，电价降低减轻了企业（尤其是下游高耗能企业）的用能负担，提升企业了在国内外市场的竞争力。以电解铝行业为例，有数据统计，电力成本占电解铝行业全部成本的40%-50%左右，降电价会直接导致行业供给曲线的移动，在降低电解铝价格的同时提升产量。由图26可知，在2014年底2015年初，我国电解铝产量有一个大幅上升，这与输配电价改革试点（降电价）的开始时间一致。但是，明显低于其他出口方的产品价格会很快引起进口国家的注意。2017年3月，美国对中国产铝箔启动了反倾销反补贴调查，2018年3月8日，美国总统特朗普在白宫签署命令，宣布将于15天后对进口钢铁课征25%关税，对进口铝材课征10%关税。于是，降下来的电价又被国外的关税政策加回到高耗能企业身上，不但抵消了企业竞争力，还使美国消费者以更低的价格获取了产品。
从国内经济角度考虑，降电价导致的生产成本下降会刺激高耗能产业扩张，虽然短期内可以实现地区GDP的增长，但随之而来的是大量污染物排放和环境成本的上升。同时，电价优惠和输配电价扶持也削弱电网盈利能力，影响电网的持续发展和普遍服务等政策安排。
所以，任何政策都不是免费的，有必要意识到电价支持高耗能产业发展所付出的成本。
(四) 能源体系改革红利识别
上述能源领域中的不充分、不平衡问题，既是问题所在，也是改革红利的潜力所在。通过还原能源商品属性的等改革，能源价格将反映真实成本和市场供需关系，从而释放正确的价格信号引导市场的运行；市场势力将得到抑制，能源交易的收益在生产者和消费者中合理分配；能源不平等水平将降低，普遍服务水平将不断提升；能源结构将向更清洁环保的方向转变；能源安全将得到保障。能源体系改革红利如表 9所示：
专栏九：为何能源体系改革这么难？
建设现代能源体系，关键一步是深入推进能源市场化改革，形成能源品、能源市场主体公平竞争的市场化境，理顺价格形成机制以及完善市场监管体系。近年来，尽管能源市场化改革全面加码，但距离现代能源市场体系的建成还有很长一段路要走：
一是来自政府的阻力。能源市场化改革要求减少政府干预，发挥市场监管的职能。然而在实践过程中，政府并没有很好的履行这两点。就前者而言，政府是一个具有多目标的组织，既需要确保能源安全和稳定供应，又需要保障能源价格可负担，还需要确保环境可持续发展。这些目标对应的职能分散在各个政府部门，相互之间各自为政，政策之间缺乏协调和整合，导致我国能源领域多次受不合理干预，影响市场效率。
二是来自企业和民众的阻力。就企业而言，能源市场化改革，特别是电力和天然气市场化改革要求保证可竞争环节的充分竞争，这意味者市场份额较高的在位企业将会有所“缩水”。也就是说改革会伤及这部分企业的利益，难免会遭到部分群体的抵制。就民众而言，能源市场化改革的目的是还原能源的商品属性，让能源价格反映能源成本，而不是能源价格的降低。以电价为例，随着新能源的进入、环境税的开征与碳市场的运行，可以预想未来的能源价格不仅包含生产成本，还将包含能源生产过程中的外部性成本。所以能源市场化改革后的平均电价还是应该比现有的高。另一方面，能源价格理顺后，工商业和居民部门的价格差将会逐步消除，这也将导致居民能源价格上升，导致民众的反对和不理解，改革阻力进一步加大。
0 条