可再生能源:“看得见的手”指向哪里

可再生能源已成为全球能源转型中发展最快的能源种类。在过去5年间，可再生能源占新增电力的一半以上，2016年，可再生能源提供了全球26.5%的发电量，其中约10%来自非水可再生能源。同样快速推进的，是可再生能源的政策体系，2004~2017年间，制定可再生能源发展目标和采取相关政策的国家数量，已经从48个增长到近150个。

可再生能源政策主要包括发电、交通、供热和制冷三大领域。截至2017年底，已经有128个国家制定了可再生能源发电方面的相关监管激励或强制性政策；制定交通运输、供热与制冷等行业相关政策的国家数量少于电力，分别为70个和24个，此外还有29个国家制定了其它类型的针对供热与制冷行业的政策。

电力：竞价渐成主流

电力领域的相关政策主要包括上网电价/补贴、招标电价、净电量制、可再生能源配额制等。

从整个可再生能源领域看，制定中长期目标，仍然是最主要的政策工具，而这些目标，大部分是针对电力行业提出的。到2017年年底，有超过150个国家提出了针对可再生能源电力的发展目标，其中有85个国家或地区提出，未来可再生能源电力占全部电力的比重将超过50%。制定中长期转型目标，可为行业提供明确的转型方向，但其局限性在于高度依赖持续的政治承诺，同时目标本身没有效力，需要持续的配套政策措施助其实现。

在所有的政策类型之中，采用固定电价（或上网电价补贴）与拍卖机制的国家数量最多，到2016年分别达到了83个和73个。其中，固定电价（或上网电价补贴）是全球可再生能源发展早期便被大量采用的政策，2009年以后越来越多的国家开始采用拍卖机制。

在拍卖机制下，全球光伏与风电的价格不断下降。2016年，光伏发电的全球均价为50美元/兆瓦时，相比2010年近250美元/兆瓦时的全球均价下降了80%。同一时期，发展更为成熟的风电价格也下降了近50%。

此外，其他可再生能源发电技术也均实行了拍卖机制，例如丹麦、德国和荷兰的海上风电，阿根廷和秘鲁的生物质能发电，迪拜的光热发电等。

税收优惠、退税、绩效激励、优惠贷款和担保等金融和财政激励政策也在全球范围内被广泛采用。这些政策可改善融资渠道，降低大型可再生能源项目前期高昂的成本负担，促进可再生能源投资，或鼓励用户自愿购买可再生能源电力等。

随着可再生能源发电技术的成熟，政策制定者正面临着新的挑战，除规避新兴市场中技术和金融方面的风险外，还需在可再生能源发生高比例渗透下，建立更灵活可靠的能源系统，以保证其稳定运行。

交通：政策潜力较大

交通（公路、铁路、航空、水运等）是全球第二大能源终端消费领域，约占终端能源消费比重的29%。然而，交通领域对化石燃料依赖度较高，到2017年年底，仍有约96%的交通用能来自化石燃料，可再生能源占比仅为3%，非可再生能源电力仅为1%。

交通领域是能源领域去碳化的重要环节，但就目前而言，可再生能源在交通运输中所占的比重相对最低，受到的政策关注也比较少。除生物燃料外，运输领域使用可再生能源的经验较少，发展可再生能源电力运输的政策，也是直到最近几年才开始出现。

全球范围内针对交通领域可再生能源利用的政策主要包括：提供更多的研发和示范项目资金（如针对资金密集型的先进生物质燃料、电转气等），替代燃料或燃料补给基础设施的示范，制定车辆排放标准，制定低碳燃料标准，强制规定燃料中可再生能源的比例（如乙醇），实施零碳交通强制措施，根据全生命周期的温室气体排放来征收燃料税，公共采购使用可再生能源燃料的交通方式等。

这些政策大都是针对道路交通所提出的，而铁路、航空和海洋运输等其他交通领域，虽然也消耗了大量的能源，却较少受到国家层面的政策关注。反而是越来越多的地方政府开始将关注视线扩展到道路交通领域之外，他们开始针对城市轨道交通等领域提出一系列的可再生能源计划。在长途运输、航空、海洋运输部门引入先进的生物燃料，也正在成为未来政策的一个趋势。

供热与制冷：更需因地制宜

供热和制冷对能源的消耗，占据了全部终端能源消费的将近一半，但相比电力和交通领域，可再生能源供热与制冷面临更多障碍。例如，比化石燃料更为昂贵；涉及的部门复杂而分散，实施难度较大；建筑及工业供暖设备的更新周期缓慢，且对热能的需求因气候、建筑材料的热效率、占地面积等因素的不同而存在差异，并且呈现出了较大的地区差异性。

在北欧等区域供热网广泛存在、且供热需求较高的国家，可再生能源主要应用于区域集中供热领域；而在英国、美国、荷兰等国家，由于存在广泛分布的天然气网和独立的锅炉，且天然气价格相对较低，因此可再生能源应用的主要竞争者来自于天然气领域。

巴西、印度、南非等发展中国家对供热的需要主要是工业和热水，同时对制冷的需求也在快速增长。而在孟加拉和撒哈拉以南的非洲大部分区域，由于低效的固体生物燃料烹饪对健康和社会带来了较大的负面影响，可再生能源的应用前景将主要集中在清洁烹饪领域。

目前，已经在全球范围内采用的可再生能源供热与制冷方面的政策包括：制定发展目标，津贴、税收抵免、补贴等金融激励，针对建筑物制定能效标准，以及必须安装太阳能热水器等强制规定。其中一种类似于可再生能源发电上网电价机制的措施，是基于实际供热量的经济激励。

可再生能源政策的未来

全球范围内的可再生能源政策已经在能源、社会、经济等领域引起了变革。然而，不同政策在各个国家或行业的推进程度取决于制定的目标、能源市场情况、行业成熟度、技术水平以及其他社会经济条件等因素，没有任何一种政策可以在所有情况下成为首选方案。

如前所述，目前的政策多集中在发电领域，未来除了进一步完善发电领域的政策以不断适应新的变化外，还应将更多的目光放在交通运输和供热制冷等终端领域中。

同时，实现能源转型需要更综合的能源政策而非某一领域的政策。随着可再生能源逐渐从“小众”走向“主流”，传统的政策分类方式应该被颠覆，由关注具体的新能源领域，逐渐扩展至与能源变革相关的经济-社会结构政策制定者应从全局的视角建立各部门的联系，由制定各特定领域的政策转为更广泛的能源政策，尤其是加强能源与交通部门之间的联系，同时充分整合可再生能源与其他政策，并确保其能够顺利融入到能源体系中。