增量配电改革：“棋子”成“弃子”？

最近，“14家单位联名上书国家发展改革委、国家能源局，提出落实增量配电改革的八条建议”这一消息不胫而走，又把增量配电业务改革推到了风口浪尖。

“坑，大坑！”看到这一消息，华南理工大学电力经济与电力市场研究所所长陈皓勇教授直呼。2018年，中国电力改革发展30人论坛专门讨论了“增量配电业务改革”，陈皓勇是该论坛第一届成员之一，参与了增量配电业务改革试点的讨论工作。

“2021年有可能是新一轮电力改革的‘终局’之年，包括增量配电业务改革。”陈皓勇告诉《中国科学报》，改革该啃的硬骨头都被绕过了，所需的民心窗口期也已经错失。

增量配电业务改革本是新一轮电力改革的“棋子”，如今的一切是否意味着它将成为“弃子”？

一个新生事物的出现

陈皓勇所说的新一轮电力改革已经是第二轮电力改革。2015年3月，中共中央、国务院颁布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下简称《若干意见》），标志着新一轮电力体制改革正式开始。这一轮电力改革方案的基本思路被业内专家总结为“三放开、一独立、一加强”。其中，“三放开”包括的增量配电业务放开成为了新生事物。

消息一出，就像给社会寄望“打破配电网由电网企业垄断经营”注入了一支强心剂。“我对增量配电业务改革非常支持。”陈皓勇在接受记者采访时表示。

他进一步解释道，增量配电业务改革将在配电网投资与运营领域引入竞争，可以提高配电网投资和运营效率。与此同时，增量配电业务改革有助于厘清配电网真实成本，从而准确核算整个电网的真实成本，成为输配电价改革的重要切入点。

更为关键的一点是，增量配电业务改革作为一种渐进式改革，可为“输配分开”的进一步改革积累经验、打下基础。

就在《若干意见》颁布1年后，2016年11月27日，第一批增量配电业务改革试点名单公布，到2020年8月21日第五批试点申报通知的发布，历经4年时间。国家发展改革委、国家能源局分5批次明确了459个试点（不含已取消的24个试点项目），发布25份文件。批复速度之快、力度之大，令业内人士极为惊叹。

早在2018年，专家在讨论“增量配电业务改革”时，第一批试点已经开始运营建设。“问题刚刚暴露出来，各方改革信心还很足。”陈皓勇说。

据《中国科学报》不完全统计，仅从《若干意见》颁发到2018年6月，国家发展改革委、国家能源局抑或两机构共同发布的政策文件至少有7个。一系列指导政策文件密集出台，为增量配电业务改革提供了具体的管理规定，为推动增量配电业务改革构建了具备可操作性的政策框架，也使各方的改革信心更足。

进展过于缓慢

正如中国能源工程集团建筑规划设计院院长董建尧所说，参与各方起初对增量配电业务改革试点“红利释放”抱有积极乐观的憧憬和预期。因此，短期内成立了大量配售电公司，各地也提出增量配电业务改革试点项目申请。

然而，随着改革进展不如预期，甚至对改革初衷有所偏离，大量售电公司和增量配网投资运营企业出现亏损，投入的沉没成本无法回收，社会公众对改革逐渐失去信心。“改革越来越存在于官方宣传和专家论坛中，完全是‘雷声大雨点小’。”陈皓勇说。

2020年底，华北电力大学国家能源发展战略研究院联合中国能源研究会中小配电企业发展战略研究中心发布《2020年增量配电研究白皮书》），指出的问题同现有多数文献基本一致，即前四批试点进展过于缓慢。

这一现象与2019年3月国家发展改革委、国家能源局的通报不谋而合。根据通报，截至2019年1月，第一批106个增量配电业务改革试点项目中，仅有5个建成投产，尚有12个未确定业主，23个确定业主但未划定供电区域，28个仍未开工建设；第二批、第三批的 214个增量配电业务改革试点项目中，仅有 62个确定业主。

“增量配电业务改革也是资金密集型和技术密集型项目，面临复杂的利益和权力博弈，改革初期，各方期望过高而对困难估计不足。”陈皓勇表示，国家发展改革委、国家能源局对试点的批复仅仅只是发张“放行证”，而仅仅发布文件并不意味着改革成功了。

在他看来，增量配电业务改革进展缓慢有诸多原因，包括增量配网定位不明、定价机制不合理以及其他相关配套政策不完善等。

中国能源研究会中小配电企业发展战略研究中心副秘书长贾豫在接受媒体采访时指出，支持增量配电业务改革的文件很多，但目前不少试点与电网尚处于“胶着状态”，应尽快对焦点、难点问题以拔钉子的精神进行破解。

“增量配网应作为有独立地位的‘局域电网’来对待”“增量配电价格应按照‘准许成本加合理收益’的原则独立核算，一事一议”……相关建议也随之而出。

应该减缓或暂停试点

陈皓勇坦承，“2021年将是新一轮电力改革‘终局’之年”的说法可能有些夸张，但“2015～2020年的所谓改革成效大多是信息不对称和发电侧单边让利的结果，对电网体制特别是调度体制触动很小，第一阶段的这种改革基本走到了尽头”。

在他看来，如果包括增量配电业务改革的相关体制机制问题在内的“硬骨头”没有实质性突破，新一轮电力改革将成为“鸡肋”。

除此之外，从历史经验看，2002年启动的第一轮电力改革，到2007年基本偃旗息鼓。“2015年启动的第二轮电力改革，到2021年可能也差不多了。”

“不能将增量配电试点项目的批复纳入改革成效统计。”陈皓勇向《中国科学报》介绍，比较合理的改革路径是减缓试点项目的批复速度或暂停批复新的试点项目，并在已批复的项目中寻找几个改革比较成功的样板，总结经验，研究相关对策和政策，并从国家层面出台指导意见和相关政策。

而前四期增量配电改革试点并不是没有成效，最大成效之一就是“炸出了另一雷”，即社会上大量存在的独立供电主体，包括地方电网、园区和独立工矿自供区。“这是改革的一个积极效果，应将独立供电主体纳入增量配电业务范围，并规范其运营。”陈皓勇说。

虽然增量配电业务改革问题不少，但陈皓勇对其的支持态度自始至终没有变化。“希望能克服困难进一步往前走，最后实现‘输配分开’。”

14家单位提出的8条建议包括落实增量配电网直接接入风电、光伏等新能源及微电网的政策；落实配电网直接接入各类电源的权利；在公用电网不能满足供电需要等特殊情况下，配电网可以直接接入火电、水电等传统电源；进一步落实配电区域划分承诺制；落实配电网的电网地位，明确与省级电网之间的结算规则；督促电网企业制定可操作的存量资产、用户处置细则；修订相关配电及供电政策文件；建立督察问责机制，对阻挠改革的行为进行相应处理。这些单位希望引起主管部门的重视，推动改革进一步前行。（秦志伟）