建设高标准电力市场体系 促进清洁能源市场化消纳

一、引言

2020年9月，中国在联合国大会上承诺力争二氧化碳排放2030年前达到峰值，2060年前实现碳中和。12月在气候雄心峰会上宣布到2030年，非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上。去年底，中央经济工作会议将“30·60”目标纳入重点任务，将大力发展新能源。

未来电能将成为能源消费枢纽。党的十八届三中全会《决定》明确指出，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。清洁电能将是经济社会发展全面绿色转型的重要抓手，通过市场化方式促进清洁能源消纳是必然趋势。我国区域资源禀赋差异巨大，水电资源集中在西部，新能源集中在“三北”地区，与“三华”负荷中心逆向分布，这一特点也决定了清洁能源需在全国更大范围中进行消纳利用。

在“30·60”目标指导下，陕西提出努力实现可再生能源由替代能源向主力能源转变。在促进新能源高质量发展过程中，尤其是“十四五”时期，如何坚持市场化发展方向，加快高标准电力市场体系构建，如何妥善处理好新能源和传统火电的关系，如何解决好不同种类能源之间的公平竞争问题和发电侧与用户侧公平交易问题，如何处理好政府与市场的关系，将成为陕西乃至全国面临的亟待解决的重要议题。

二、新能源发展现状

（1）全国及西北情况

2020年，我国可再生能源持续保持高质量发展。全国风电、光伏累计装机5.34亿千瓦，风电、光伏发电量同比增长15%、16.1%，利用率分别为97%、98%。据统计，2020年全国新增风电、光伏装机主要在“三北”地区，占比分别达到60%、64%。

西北区域是国家电网经营区新能源占比最大的区域，截止2019年底，西北区域统调新能源装机占总装机比例达35.67%。为解决新能源消纳受阻问题，甘肃、青海、宁夏及新疆等省（区）均采取了新能源电量参与市场化交易的方式，通过发挥新能源边际成本优势，有效扩大了新能源消纳空间。2019年西北四省（区）新能源参与市场化交易电量比例均大于50%，具体情况如表1所示：


（2）陕西情况

“十二五”以来，陕西新能源发展迅猛，2011年至2020年间，新能源装机年均增长率达到67%。由于新能源发展过快且本地负荷增长有限，自2016年3月起，陕北地区新能源发电开始出现弃风弃光，新能源消纳形势日益严峻。2020年因国家补贴政策影响，陕西迎来风电、光伏“抢装潮”，新能源装机较2019年底增加约613.65万千瓦，增幅高达61.92%。2019-2020年陕西电网新能源发展与消纳情况（不含分布式电源、不含地方电网区域装机）如表2所示： “十四五”期间，新能源消纳问题进一步凸显。预计2025年陕西新能源装机将达到3000万千瓦以上，从2021年开始至2025年年均增长200万千瓦左右。如不采取有效措施，随着新能源装机规模的持续提升，陕西电网弃风、弃光将成为常态，新能源消纳问题将成为陕西新能源发展的重要瓶颈。

三、存在问题

1.我省新能源通过市场化方式促进消纳的探索亟待起步

2021年以前陕西与全国大部分省份保持相同，新能源发电基本全额保障性收购，但消纳矛盾一直未从根本上解决。发电空间方面，2017年以后陕西统调火电机组发电利用小时数连续两年出现较快下降，年均降幅超过300小时。在未来全省用电增速平稳增长背景下，省内发电空间有限，提升新能源发电量占比将导致火电开机方式受到影响、发电量再探新低，重要的发电侧调峰资源进一步减少，新能源消纳矛盾更加突出。外送竞争力方面，陕西新能源全额按基准价（标杆上网电价）保障性收购，不需要竞争发电，也不需要竞争市场价，新能源发电企业外送积极性低。陕西电力外送无法利用新能源边际成本优势打开市场，外送价格较周边省份缺乏竞争力，新能源无法通过全国市场扩大消纳。加之国家对各省进行消纳责任权重考核，陕西新能源不参与交易，就无法适应外部清洁电能市场需求，外送份额不仅无法扩大，甚至可能萎缩，难以顺应我省扩大外送的政策导向。调峰能力建设方面，陕西虽然目前未出现严重的弃风弃光现象，但是未来形势已经不容乐观。2021年伊始陕西新能源弃电率攀升趋势已开始显现，现有调峰资源已然紧缺。未来当新能源装机占主导地位时，现有消纳手段能力有限，总体消纳能力的提升必须依赖发电、输电、用电和储能等各类市场主体共同参与。如果市场化的消纳机制不建立，售、用电侧消纳责任无法落实，市场主体的积极性、主动性都无法有效调动。随着新能源规模化生产实现平价上网以及三部委“价补分离”新政解除了价格与补贴的耦合，新能源参与市场交易已逐步具备基础和有利条件。因此，新能源通过市场化促进消纳机制的探索必须尽快起步。

2、不同电源之间公平竞争的体制机制基础尚不牢固

对于电力系统来说，不同类型电源生产供应的电力商品并非完全同质化。火力发电出力稳定、持续可靠、兼顾供热、灵活调节能力较强，可为电力系统调频、调峰，并提供转动惯量和无功支撑；但是变动成本高、污染较大。风电、光伏发电等可再生能源，运行成本极低、清洁无污染、潜在储量巨大，具有非常好的绿色价值；但具有波动性、随机性和不确定性，无法为系统提供必要的电压、频率支撑，在储能成本较高的情况下，需要系统为其承担出力调节任务。

当下，我国电力市场总体路径设计仍然较大程度上沿袭了过去以火力发电商为主的市场建设方案，全国多数省份主要依靠单一电源参与市场，双轨制导致发用两侧的市场空间难以匹配，直接交易让利全部由单一类型企业承担。现有体制机制无法较为全面地考虑到不同调节性能和出力特点的电源在市场中不同的时空价值和绿色价值，不能满足“30·60”目标下以可再生能源发电成为主力电源的发展要求，亟需尽快夯实促进新能源与传统能源良性互动、协调配合的体制机制基础。

3、建设高标准电力市场体系，促进清洁能源市场化消纳的共识尚未形成

党的十九届五中全会明确将高标准市场体系建成作为“十四五”时期的任务之一。2020年3月，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，“深化放管服改革，强化竞争政策基础地位，打破行政性垄断、防止市场垄断，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，进一步减少政府对要素的直接配置”。要建成现代高标准电力市场体系，需要减少行政干预和要素直接配置，建议政府主要通过间接治理方式，更好发挥作用，使市场在资源配置中起决定性作用，有效弥补市场失灵。

为扶持新能源的快速发展，国家出台了多项保障性政策。在能源发展新约束下，现有政策需要进一步完善，以促进电力系统各方市场主体更好发挥作用。近期我国南方“寒潮”限电及美国得州轮流停电等事件启示我们，单纯发展新能源而不考虑其他电源的同步升级迭代，是无法适应日益频繁的极端气候电力供应保障要求的。目前，尚缺乏鼓励多种电源协同共建、互利共赢的完善市场框架。应尽快探索“30·60”目标下高比例新能源背景下的高标准电力市场体系设计：通过政策的科学引导和运用市场化机制给予利益受损方一定的补偿或者收益，促进不同电源各显其能、公平竞争、自由交易、优势互补，形成适应高比例可再生能源、完整统一的高标准电力市场体系。

四、措施建议

1、明确市场化方向，坚定以市场化方式促进清洁能源消纳的信心

为贯彻落实国家“30·60”发展要求，努力实现碳达峰、碳中和目标，应坚持市场化发展方向，通过搭建我省高标准电力市场体系，进一步明晰政府与市场的关系，处理好清洁电力与传统火电的关系，解决好不同种类能源之间的公平竞争问题，以及发电侧与用户侧公平交易问题；以市场驱动为抓手，积极推进“风光水火储一体化”、“源网荷储一体化”建设，强化电力系统安全效率，保障清洁能源利用水平，统筹优化发输配用全系统发展，最大限度减少化石能源占比，运用市场化手段促进清洁能源与传统电源和谐发展、互补共赢，为应对气候变化探索减碳减排路径，为我国全面绿色转型提供动力。

在建设高标准电力市场体系过程中，尤其需要处理好顶层设计与基层实践的关系，形成方向明确、激励充分的协同推进机制。顶层设计主要是明确建设目标、主体框架和主要路径，为市场融合、持续扩大市场化资源优化配置范围奠定基础；同时，要注重发挥地方的积极性、主动性和创造性，给出探索、试错的空间和环境，形成可复制、可推广的经验和做法，尽快推进建立主干健壮、枝繁叶茂的高标准电力市场体系。

2、学习兄弟省份经验，通过多种市场化手段促进清洁能源市场化消纳

国家补贴政策和保障性收购等扶持政策的逐步退坡，将为不同电源之间的公平竞争创造更为宽松的市场环境，必将进一步促进清洁电力的市场化消纳。为发挥市场资源配置真正作用，我省应该学习西北兄弟省区典型经验，在保障清洁电力快速发展的前提下，运用市场化手段促进清洁电力更大范围消纳，满足外部电力市场对陕西外送电的清洁化需求。按照《陕西省2021年新能源发电企业参与市场化交易实施方案》基本方向，本着维护新能源产业良性发展势头的初衷，分类施策、精准调控，细化制定具体实施细则，运用跨省区外送交易、省内绿电交易、火电新能源替代交易等多种市场化手段，逐步鼓励新能源通过市场化方式促进消纳，切实推动我省新能源高质量发展，为实现“30.60”目标打下坚实基础。

3、广泛凝聚各方共识，推动高标准电力市场体系落地生根开花结果

构建我省高标准电力市场体系，需要提高整体性思维，统筹考虑中长期交易与现货交易的关系，统筹考虑电能量市场与辅助服务市场的关系，统筹考虑当前系统运营与未来系统发展的关系，通过整体设计、分步实施，构建体系完整、功能健全的全要素市场。构建我省高标准电力市场体系，需要强化交易平台的独立性、规范性和权威性，建立完整的电力市场规则体系，促进电力交易中心在规则体系下独立规范稳定运营，避免各方不必要的干扰，逐步建立交易平台的权威性。构建我省高标准电力市场体系，需要妥善处理好政府和市场的关系，在坚持市场化发展方向的前提下，政府要加大政策引导力度和体制机制的顶层设计与制度供给，搭建好我省高标准电力市场体系的框架，并在各类电力市场主体之间形成共识。政府要更多的运用间接治理的方法、以市场管委会中各类市场主体的民主议事为基础，以政府各部门的协同会商为保障，明确政府主管部门、市场管理委员会和电力交易中心之间的职责界面，发挥好我省电力市场管委会和交易中心的作用，尊重企业的市场主体地位，遵循市场经济客观规律，培育合格市场主体、循序渐进，让市场主体自觉自愿运用市场化的手段促进清洁电力的消纳。真正做到更好的发挥政府的作用，充分发挥市场在资源配置中的基础性和决定性作用。