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陕西省发改委、国家能源局西北监管局日前印发《陕西省2021年新能源发电企业参与市场化交易实施方案》（下称《实施方案》），明确指出陕西省光伏、风电保障利用小时数分别降至1250小时、1700小时。换言之，2021年陕西将有约41亿千瓦时新能源电力参与市场化交易。与此同时，《实施方案》明确提出，后续年份将根据陕西新能源装机规模及运行实际，逐步扩大市场化电量规模、调整保障利用小时数。
在国家保证性收购政策依然有效的当下，陕西明文要求降低新能源保障利用小时数的举动立即引发行业热议。此举是否符合国家政策要求？新的保障利用小时数如何确定？新政出台后陕西新能源发展又将面临哪些实际问题？
陕西新政是否违背了现行国家保障性收购政策？
2016年，国家发改委、国家能源局曾印发《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》（发改能源[2016]1150号，下称“1150号文”），明确规定了风电和光伏重点地区的最低保障收购年利用小时数。其中，陕西榆林、延安属光伏Ⅱ类资源区，保障性收购小时数为1300小时。“1150号文”同时强调，未制定保障性收购要求的地区应根据资源条件按标杆上网电价全额收购风电、光伏发电项目发电量。未经国家发改委、国家能源局同意，不得随意设定最低保障收购年利用小时数。
“在国家层面未出台相关政策的情况下，陕西省发改委自行设定了光伏、风电保障利用小时数，同时提高了市场化交易电量。”中国光伏行业协会副秘书长刘译阳指出，“陕西此次新政违背了现行国家保障性收购政策。”
那么，《交易方案》是否事先征得上级主管部门同意？新政的出台又经历了怎样的过程呢？
“我们在前期就跟国家能源局上报过了。”国家能源局西北能源监管局相关负责人透露，不仅如此，新政出台前省内主管部门还和一些新能源企业专门召开会议讨论此事。“这其中包括五大电力集团和一些民营企业。”
对于新政出台的过程，陕西省发改委在接受记者采访时表示，2019年4月，陕西省发改委、国家能源局西北监管局曾会同省内电网、发电企业赴延安、榆林两地，针对新能源规划接入、弃风弃光、电力外送、市场化交易等问题进行过调研。因当时国家在新能源补贴方面的政策不明确，陕西新能源市场化交易方案迟迟未能出台。2020年1月，国家财政部、国家发改委、国家能源局发布《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建〔2020〕4号），明确了可再生能源补贴资金的结算规则，附加补助资金仍按照国家政策执行，不受市场化交易影响，为新能源市场化创造了有利条件。2020年7月24日、10月24日，陕西省电力市场管理委员会先后两次召开会议。“全体市场成员均对新能源参与市场化交易进行了充分讨论，提出尽早出台省内新能源市场化交易政策的应对措施，通过外送解决省内新能源消纳难题，市场管理委员会认为建议措施切实可行。”
但对于记者提出的“是否已征得国家发改委批准同意”的问题，陕西省发改委并未作出明确回复。
“此举将增加项目收益的不确定性，削弱投资建设的积极性”
上报过国家能源局、召开过专题会议，那么新政中的保障利用小时数是否得到各方认可呢？光伏1250小时、风电1700小时的保障利用小时数到底是如何确定的呢？
陕西省发改委方面表示，以接入国网系统新能源装机运行数据统计分析，截至2020年底，陕西省风电装机容量792万千瓦，平均利用小时数2026小时，发电量80.17亿千瓦时；光伏装机容量822万千瓦，平均利用小时数1464小时，发电量93.87亿千瓦时。“据测算，2021年省内绿电交易需要新能源市场化交易电量约40-45亿千瓦时，约占新能源发电量的15%，以此核算，2021年新能源保障利用小时数为风电1722小时、光伏1244小时，取整确定风电1700小时、光伏1250小时，略微低于‘1150号文’中对陕西核定的保障利用小时数。”
“《实施方案》规定的小时数的确偏低。”中国新能源电力投融资联盟秘书长彭澎坦言，“整个政策也不应该如此‘简单粗暴’。”
刘译阳进一步指出，《实施方案》并未考虑到实际操作层面不同项目的差别。“以陕西光照资源最好的榆林为例，光伏平均利用小时数可以达到1550小时，按照此方案，将有300小时的发电量需要参与市场化交易，或以更低的价格被电网收购。以陕西跨省外送江苏的电力价格0.229元/千瓦时为例（远低于当地脱硫煤标杆电价0.3545元/千瓦时），榆林某300MW平价项目的综合上网电价至少要下降7个百分点，年发电收入减少约1200万元。”
刘译阳强调，《实施方案》还同时提出“后续年份逐步扩大市场化交易规模，调整保障利用小时数”，“此举将增加项目收益的不确定性，削弱投资建设的积极性。”
“2021年起弃电率将大幅上涨，需通过市场化方式提升消纳水平”
稍早前我国提出了“2030年风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上”的目标。在此背景下，陕西为何推出与当前舆论环境“不甚协调”的新政？陕西省发改委方面对此向记者道出了自己的苦衷。
“‘十三五’期间陕西新能源装机快速增长，2021年起弃电率将大幅上涨，需通过市场化方式提升消纳水平。”陕西省发改委提供的数据显示，2020年底，陕西新能源装机已达1883万千瓦，同比增长90%，较2016年“1150号文”发布时已增长3.65倍。“今年1月，陕西电网处于大负荷运行时段，国网经营区用电量高达148.47亿千瓦时，增长16%。即便是在用电量如此高增长、陕西电网充分发挥现有调控技术手段的情况下，新能源弃电率仍高达4.14%，是2020年全年平均弃电率的2倍。后续月份，受气温回升用电负荷回落、外送电量减少、新能源装机持续增长等因素影响，新能源弃电率将超过15%。”
此外，来自外送方面的压力也始终困扰着陕西。“受制于新能源未参与市场化交易，陕西电力外送全部依靠火电，且送出价格偏高，无法满足购电省购入可再生能源电力的需求，导致陕西在电力外送市场中的竞争力严重削弱。”因此，陕西省发改委表示，提高陕西电力外送竞争力，也需要新能源进入市场，发挥电价优势。
“全国很多省份都有这样的做法，只是没有明确发文”
“全国很多省份都有这样的做法，只是没有明确发文。陕西发布了《实施方案》，就成了众矢之的。”上述西北监管局相关负责人告诉记者，“自行降低保障利用小时数”在国内其实并不鲜见。“‘1150号文’对保障利用小时数进行了规定，但实际上，至少从西北来看，在实际运行过程很多都无法达到。为使新能源进入市场，很多地方都曾试图调整保障利用小时数，西北监管局在‘1150号文’出台后就曾向国家能源局汇报过，但并没有收到正式的书面答复。”
“就在‘1150号文’下发当天，宁夏自治区也给国家发改委运行局上报了一个自行核定的保障利用小时数，比‘1150号文’规定的要低，也获得了批复。这意味着，国家发改委和宁夏自治区在同一天下达的两个文件，形成了两个不同的标准。”有知情人士告诉记者，其实近年来宁夏执行的一直是“低标准”保量保价，差额部分保量竞价，参与市场化交易。
陕西省发改委方面表示，下一步，将适时出台新能源交易实施细则。“结合2021年新能源发电企业参与市场化交易的实际情况，陕西省电力市场管理委员会将及时研究编制《陕西省新能源市场化交易实施细则》，经公开征求各市场主体意见后报陕西省发改委、国家能源局西北监管局备案印发实施。”
评论丨市场化探索要合情更要合规
文丨本报评论员
光伏保障利用小时数从国家规定的1300小时降至1250小时、风电保障利用小时数从国家规定的全额收购降至1700小时、剩余电量全部参加市场化交易且今后市场化电量规模逐年扩大——《陕西省2021年新能源发电企业参与市场化交易实施方案》甫一出台，业内一片哗然，“新能源保障利用小时数是国家政策，陕西无权擅自修改”“未对外征求意见即出台文件”等质疑声四起。虽然陕西此举符合新能源市场化交易的大趋势，有其合情合理之处，但此起彼伏的质疑也为改革的推动者和政策的制定者提了个醒——市场化探索务必做到公开透明、依法依规。
新能源产业近年来风光无限，已成为我国能源转型的中坚力量。风电、光伏发电装机容量双双连年稳居世界第一的耀眼表现，充分展示了我国新能源产业的繁荣，也为未来经济绿色发展注入了巨大信心和动能。回顾、总结新能源产业的发展经验不难发现，骄人成绩的取得，离不开技术创新、迭代等产业自身的不断突破，更离不开高额补贴和保障利用小时数等激励政策的强力护航。陕西新能源发电装机“4年净增3.65倍”的强势表现，同样得益于政策红利的持续支撑。其中，保障利用小时数政策作为核心举措之一，发挥了难以替代的关键作用。
但迅猛增长的装机容量在开拓产业发展新局面的同时，也给保障利用小时数政策带来了全新挑战。事实上，风电、光伏发电现有的“保量保价”政策已经举步维艰。例如，在风能、太阳能资源富集的西北地区，产业发展规模已远超电力系统的消纳能力和各级财政的补贴极限，由此引发的“弃风”“弃光”难题让各方头痛不已。期间，“保量保价”虽仍在执行，但不得不以严控新增规模为前提。换言之，保障利用小时数这一老政策已“力不从心”，难以适应新能源产业迅猛发展的新形势，改革势在必行。
事实上，面对新形势，补贴退坡、“以收定支”等破解“补贴缺口”的政策已经付诸实施并取得良好效果。在此背景下，完善新能源保障利用小时数政策、推动新能源电力价格市场化已成为必然趋势。
枪打出头鸟。虽然“扩大新能源市场化交易规模”的说法已在国家层面文件中屡次出现，且部分省份早已不再执行保障利用小时数政策，转而大面积推广市场化交易，但像陕西这样官方发文确定市场化交易规模的，在国内少之又少。相比于其他省份的“斩而不奏”，陕西官方先发文后执行的操作要规范得多，但却引来不少指责，客观来说似乎有点冤。
但需要认识到，陕西的做法确有瑕疵。因为按照现有政策，若经国家主管部门同意，各地是有权设定当地保障利用小时数的。也就是说，陕西的新政是否属于“擅自修改国家政策”，关键在于其是否已经获得相关主管部门的同意。但陕西方面在这个问题上却没有给出正面回应。在信息不通透的情况下，自然难以甩掉“违规”的帽子。
敢于作为，更要善于作为。当前的新能源产业还在“保量保价”的温室之中，但走出温室、参与竞争已是难以逆转的大趋势。需要强调的是，产业走出温室的时间、节奏在相当大程度上是由主管部门的政策决定的。若政策制定合情合理、依法依规，陕西将为其他省区探索新能源市场化提供一个有益的模板，反之就会是一个“开了坏头”的负面示范。
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