近中期中国能源安全面临的新形势新挑战及建议

受疫情影响，未来一段时期，国际能源市场供应仍将持续宽松，全球能源需求将延续低速增长态势，全球能源资源供应和消费格局也将重塑，应对气候变化从共识成为一致行动。美国和欧盟的对华关系、能源重点供应地的局势变动以及全球应对气候变化的新要求，都是中国能源发展面临的国际形势新变化，不确定性和风险点呈增加态势。中国国内的能源安全出现新情况，能源供需形势呈现新特征，清洁能源产业发展遇到新问题，能源体制机制改革面临新任务。为全面提升能源安全水平，建议堵住“风险点”，增加能源安全韧性；把稳“方向盘”，坚持开放务实的能源发展战略；紧抓“牛鼻子”，实施工业能效再倍增计划；下好“先手棋”，将交通去油化作为提升能源安全重要抓手。

01、世界能源发展趋势及能源地缘政治格局演变的新特点

未来一段时期，全球经济或将延续低速增长态势，新兴经济体和发达经济体增速预计会进一步分化，全球和区域能源需求也将随之发生新的改变。以清洁能源、非常规油气、分布式能源技术为代表的能源生产领域的科技进步，以高效化、低碳化、智能化、电气化为特征的能源消费领域的产业创新，以及与储能、智能电网、智慧能源等平台的交互融合，正引发全球能源供需和商业模式的根本性变化，也将重塑全球能源资源版图和消费格局。近期，受新冠肺炎疫情影响，全球油气资源供应宽松的国际环境仍将持续，但能源地缘博弈可能更加激烈，也存在全球油气市场价格短期高位震荡的风险。

l 疫情推动全球能源供应持续宽松，油气价格或将持续低位运行

l 全球能源需求仍将进一步增长，但发达国家能源需求已经达峰

l 能源资源版图与供求格局呈现新变化，能源地缘政治不稳定持续存在

l 应对气候变化从全球共识成为一致行动，能源清洁低碳转型步伐加速

02、中国能源发展面临的国际新形势和新变化

2016年以来，中国能源发展面临的国际形势出现了新的重大变化，不确定性和风险点呈增加态势。

2.1 美对华战略定位新转变，中国对外能源合作布局需调整

由于美国特朗普政府改变了对中国的政策，中美经贸及能源领域合作受到重创。特朗普执政以来，主动挑起对华经贸摩擦，尽管期间有过多次谈判磋商，但美国出尔反尔，极限施压发难，单边霸凌横行。中美经贸摩擦呈现规模扩大、领域蔓延、事态失控态势，不仅对中美油气直接贸易产生影响，更演进为贸易、科技、金融等多维度的摩擦，对中美以及全球经济产生重要影响。

虽然美国两党在诸多问题上存在分歧，但都已经将中美关系定位由“战略合作伙伴”转为“战略竞争对手”。美国对华持续施压的态势难以改变，只是实施的手段方法、采取的措施力度、针对的领域范围或有所不同。拜登执政后，中美有望在应对气候变化、清洁能源以及油气贸易领域开展务实合作。然而，在2035年中国基本实现现代化之前，中美将长期处于“缠斗”状态，中美能源合作也将持续承压。

未来，在全球能源供应相对宽松的背景下，中国在增加从美国进口油气的同时，还要协调好与俄罗斯、沙特阿拉伯、中亚地区国家等传统油气贸易国的关系，统筹好中国能源安全战略与对外能源合作整体布局。

2.2 欧盟对华关系调整新取向，中欧能源合作出现变数

特朗普执政以来，美国与欧洲盟友在能源与应对气候变化领域的政策取向出现较大差异，客观上为中国与欧盟加强在能源低碳转型领域的合作带来了契机。拜登在竞选美国总统期间多次承诺，就任总统第一天美国将重返《巴黎协定》，未来美欧或将在应对气候变化领域达成新的共识。美欧在低碳领域合作的强化，将对中国与欧洲在这方面形成的良好互动造成一定削弱。尽管中国承诺2030年前碳排放达峰、2060年前实现碳中和，但与美欧相比，中国工业化发展较晚，高碳能源占比高。美欧可能形成新的低碳发展联盟，联合对中国施加压力，贬低中国在能源转型方面的努力及成效。

实际上，欧盟委员会2019年发布的《欧中战略展望》报告已经明确提出将中国视为战略竞争对手，若欧盟对华战略向美国立场靠拢，将对中欧诸多领域的合作产生重要影响。特别是，若欧盟与美国达成一致，在贸易条款中限制与“非市场经济”国家合作，中欧目前在低碳城市、智慧交通、清洁能源转型等领域的合作，以及“一带一路”第三方能源合作都可能出现变数。

2.3 能源重点供应地局势有出现新变数的风险，中国能源安全存在新隐忧

当前，全球能源格局正处于深度调整期，叠加新冠肺炎疫情影响，中东、非洲、中亚－俄罗斯、拉美等能源重点供应地局势都有出现新变数的风险。一方面，由于油气价格持续低位运行，中东、俄罗斯、中亚等地区国家油气出口收入降低，面临的经济安全和社会稳定压力持续增加。虽然这些国家石油开采成本较低，但其财政收支平衡对油价依赖很高，未来面临的不确定性风险将持续增加。另一方面，重点能源供应地固有的地缘政治和民族宗教矛盾以及恐怖主义威胁犹存，例如中亚地区国家政权更迭的风险，美国对俄罗斯的制裁，美伊关系持续紧张致使中东局势更为错综复杂，委内瑞拉政局变化等，北部非洲等部分产油国形势演进也存在变数和风险。这些变化对中国与这些国家开展稳定的油气贸易合作带来新隐忧。

未来，美国政治格局走向也将对全球地缘政治及能源市场走势产生重要影响。美国是否继续强化逆全球化、保守主义态势，选择传统化石能源还是走清洁低碳发展之路，单边主义、排他性区域经贸安排、“美国优先”走到何种程度，中美、俄美大国博弈发展到何种情景等，将对双边、区域和全球经贸投资合作产生重大而深远影响，也将为能源领域双多边区域性合作带来新的不确定性。

2.4 全球应对气候变化踏上新征程，对中国能源转型与“一带一路”能源合作提出了更高要求

过去一段时期，中国国际能源合作主要解决能源“有无”问题，对绿色投资贸易、低碳发展的引导、监督和宣传不够，成为部分欧美政客和媒体制造污蔑抹黑中国海外能源投资的借口。发达国家在并未增加对发展中国家低碳转型资金和技术支持的情况下，不顾发展中国家快速增长的电力需求，指责中国海外电力投资项目破坏《巴黎协定》。近期，欧美政府及媒体大肆炒作中国企业参与“一带一路”沿线煤电建设，称煤电发展造成的碳排放增加将抵消欧洲国家在减排方面的努力。实际上，目前中国海外电力投资仍以可再生能源项目为主，且煤电项目相对清洁高效，为满足“一带一路”沿线国家经济发展的电力需求以及低碳发展作出了重要贡献。

2020年9月22日，习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论上提出，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这对“一带一路”能源国际合作提出更明确的方向与新要求。未来，中国能源对外合作也将以绿色、低碳为主要方向，适当减少化石能源领域投资与合作，在项目建设上更加突出清洁低碳项目，在资金、技术、装备出口上，也需要作出相应调整，加快绿色“一带一路”建设的推进力度和节奏。

03、中国能源发展面临的国内新问题和新挑战

近年来，中国能源行业发展和内外部环境出现了一些新变化：能源消费增速出现一定反弹，油气对外依存度持续增加，化解产能过剩与煤炭供应紧张呈现两难局面。具体来看，中国能源发展面临的约束主要表现在以下几个方面。

3.1 能源安全出现新情况，应急保障体系建设亟需新思维

在国内石油消费达到峰值之前，中国年度石油进口量很有可能再净增5000万～1亿吨，天然气年进口量将有可能超过2000亿立方米，甚至更高。未来一段时期，保障油气供应安全仍是中国能源安全重中之重，同时面临油气管网安全、电网安全、能源金融安全、能源生态环境安全等非传统安全领域的问题。如何处理好自身安全与共同安全，如何充分利用国际国内两个市场、两种资源，以及如何在增强能源安全保障水平的同时避免用能成本大幅增加、过度依赖煤炭资源引发生态环境安全等，这些都是保证能源安全面临的新挑战。此外，针对中国油气对外依存度较高，而能源总体自我保障能力较强的特殊情况，需要客观评估中国能源安全水平。

3.2 能源供需形势呈现新特征，化解多重压力期盼新理念

为了实现2030年前碳排放达峰、2060年前碳中和目标，提高电气化水平是中国能源结构优化调整的重要方向。在近中期满足电力需求增长的同时，需要防止煤炭需求反弹。既要扭转能源富集地区片面追求规模和扩张发展，又要推进东中部地区的能源率先转型；既要防止传统化石能源产业可能出现的新一轮产能过剩，更要防止一些地方不顾自身条件，一哄而上，无序发展电动汽车、氢燃料电池、储能技术所带来的低效或无效投资风险等。这些都是中国能源高质量发展面临的问题。

3.3 清洁能源产业发展遇到新问题，持续壮大发展呼唤新模式

过去一段时期，中国清洁能源产业快速发展，水电、风电、光伏发电累计装机规模均位居世界首位，截至2019年底，中国风电、光伏发电装机规模超过4亿千瓦。随着可再生能源装机规模的快速增加，财政补贴缺口较大、补贴拖欠时间长等问题日益凸显。近几年，在政策引导下，虽然中国弃风弃光率持续下降，2019年平均弃风率为4%，弃光率为2%，但尚未找到彻底解决弃风弃光的办法。“十四五”时期，可再生能源将初步具备与化石能源平价竞争的条件，新能源行业壮大发展的补贴政策将随之调整。未来，推动可再生能源的快速发展，须正视清洁能源产业发展中面临的新旧问题。

3.4 能源体制机制改革面临新任务，现代能源市场体系建设亟待新突破

截至目前，中国适应能源革命的体制机制尚不完善，包括油气上游资源勘探开发、电网建设等领域还未实现公平准入，国有能源企业改革仍存在困难，未能真正成为市场主体，主要依靠市场决定能源价格的机制还未最后形成，电力市场交易机制还不完善，造成用能成本较高，影响清洁能源的优化配置。同时，由于当前能源管理机构部门设置按行业划分，政策制定过程中容易优先考虑本行业发展，对能源系统转型和高质量发展兼顾较少。“十四五”期间，实现重点领域能源体制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用，需要在现代能源治理体系构建方面取得重大突破。

04、未雨绸缪，多措并举，全面提升中国能源安全水平

当前，尽管中国能源安全面临的风险点增加，只要大国之间不发生大规模军事冲突，中国的能源供应基本能够保障。一是中国能源总体自给率在80%以上，保证能源供应总体安全的风险相对较小；二是虽然中国的石油对外依存度达70%，天然气对外依存度为45%，但只要世界大格局稳定，主要油气出口大国也需要与中国维持稳定的贸易关系以支撑其经济安全和社会稳定；三是中国有独特的地缘优势，俄罗斯、中亚油气资源富裕国家、过境通道缅甸等，与中国陆路相连，关系友好，如果应对措施得当，平时和极端情况下可保障中国1/3到1/2的油气进口。因此，“十四五”及未来一段时期，中国在补齐短板，增加能源安全韧性的基础上，仍应保持战略定力，加速推进能源革命，加快摆脱以化石能源为主的传统发展道路，推动能源高质量发展，尽早实现能源转型目标。

4.1 堵住“风险点”，增强能源安全韧性

中国已是世界第一大石油进口国和第二大天然气进口国，今后油气消费增长也主要依靠进口。在能源供需格局加快调整、地缘政治博弈激化、能源市场不确定因素增多的背景下，中国需要强化底线思维和风险意识，完善开放条件竞争环境下的能源安全保障体系。一是建立分层级安全应对机制。做好不同情景下的预测、规划，建立国家能源安全分层级预警应对机制。二是增强油气战略储备应急储备能力。提升国家战略储备和商业储备整体水平，抓住国际油价低位运行的契机，补齐能源储备短板，力争“十四五”末战略石油储备与商业石油储备之和达到1亿～1.2亿吨。三是提高应对非传统能源安全风险能力。构建电网安全综合防御体系，增强油气管网安全运行能力，保障国际国内能源供应链安全。

4.2 把稳“方向盘”，坚持开放务实的能源发展战略

绿色低碳已成为全球能源发展大势，中国应保持战略定力，加快推进能源生产和消费革命，引领区域及全球能源转型。一是大幅提高能源利用效率，加大可再生能源开发力度，促进终端用能电气化，尽早摆脱对化石能源的高度依赖。二是加快能源领域改革与开放步伐，深化煤电油气领域体制机制改革，进一步放开能源行业外商投资领域及投资股比限制，在国际合作竞争中提升能源产业竞争力。三是依托“一带一路”深化能源务实合作，强化能源合作朋友圈，推动形成能源合作利益共同体和命运共同体。四是在打造现代能源体系过程中，鼓励各地根据实际情况创新转型路径，鼓励各种技术和商业模式创新，避免出现“一刀切”的做法。

4.3 紧抓“牛鼻子”，实施工业能效再倍增计划

发达国家经验表明，工业化完成后较长时期，工业等实体经济能源需求仍将保持较高水平。作为全球制造业第一大国，大幅提升工业能效水平是实现2030年前碳排放达峰的前提和基础，也是制造强国的重要发展方向。建议到2035年力争实现工业能效相比2020年再倍增，大幅提升绿色竞争力。一是以供给侧结构性改革为主线，以打造中国发展新动能和重建中国制造新优势为导向，推动工业转型升级。二是以需求减量化和资源循环化为支撑，以严格控制高耗能、高排放产品出口为抓手，推动高耗能产品产量大幅下降。三是以整合设计和先进技术应用为突破口，推动工业能源效率显著提升。

4.4 下好“先手棋”，将交通去油化作为提升能源安全重要抓手

中国的石油消费快速增长，对能源安全、环境质量等带来严峻挑战。中国城市化发展水平、汽车普及率明显低于发达国家，具备重塑交通运输基础设施、发展结构、技术选择的后发优势。特别是，中国在电动汽车、电池制造、共享出行、智能网联等方面已取得了一定成就，存在“弯道超车”的较大潜力空间。一是将推广新能源汽车作为“打赢蓝天保卫战”、加快能源转型的突破口，在重点地区和重点领域加快推动交通部门去油化、电气化、智能化发展。二是推动新能源汽车、信息技术、人工智能、新能源等领域已取得成果的加速融合，尝试在共享出行、电动汽车参与电网调峰等方面创新商业模式。

原文信息

题目：近中期中国能源安全面临的新形势新挑战及建议

作者：刘建国，朱跃中

作者单位： 中国宏观经济研究院能源研究所

刊登期号：《国际石油经济》2021年第2期