新型电力系统的经济社会属性及成本正义

构建新型电力系统，不是一个行业性问题，而是一个经济社会全局性问题。

1、电力系统发展需要与社会发展阶段相适应

技术赋能经济社会发展规律在经济学上，除了反映了技术创新价值外，还反映需求决定供给的规律。需求具有发展阶段的特点，即在不同的发展阶段，经济社会需求会不同。对于电力系统而言，这一规律就是，不同发展阶段，社会对电力系统和供电服务的需求不同（包括量、质和价格等），电力系统发展需要与社会需求相匹配。最关键的就是要处理好资源与使用的关系，即，社会经济不同发展阶段需要用什么资源发电、怎样输送和分配电能、能够承受怎样的用电成本。

我国经济社会发展可以划分为起飞阶段、转型阶段和消费提质阶段。

在起飞阶段，经济规模与量持续扩张，制造业逐渐成为主导部门。此阶段，经济社会发展需要大量的低成本电能支撑，此时的电力系统是以成本最低的煤炭和煤电为支柱的，公路、铁路和江海水运煤炭到东部负荷中心，电网的功能主要是为煤电的输送和分配服务的。我国经济的起飞阶段大致涵盖从改革开放初期到“十二五”末的四十年，实现了从较落后位置到世界第二经济体的蜕变，形成了全球最全的工业体系和较强的制造能力，我国的水泥、钢铁产量全球占比都超过了50%。

在转型阶段，经济结构持续优化，低端产业逐渐淘汰，人民生活水平不断提高。此阶段，经济发展更加注重效率与质量，绿色发展和生态文明战略影响不断扩大。经济社会发展对电能供给量需求依然旺盛（工业用电比重依然较大，城镇化和信息化发展都需要提高社会电气化水平），越来越注重对低碳清洁电能的开发和使用（这是经济社会长期快速发展大量消耗碳基能源积累下来的“生态欠账”），即增量依然较大，存量也要优化。这都将推动电力系统转型。在技术赋能下，风光新能源发电快速发展，大容量远距离输电与微网、局域电网、源网荷储用一体化等电能新型开发利用方式层出不穷。电力系统的发展形态、投资逻辑和运行规则，都将适应这些变化，特别是新能源的快速发展带来的变化。这个转型阶段需要多长时间？很难给出一个明确清晰的时段，但二三十年总会有的。这个阶段电力系统发展需要解决的最核心的问题就是，如何确保新能源发电能够以安全、经济、社会成本最小的方式替代煤电，成为主体电源。依靠大量的政府投入、财政补贴和公共资源投入，能够撬动起新能源发展，但要实现“公平地战胜煤电”，必须要剔除这些外源性支持因素，按照经济规律、市场规律对待新能源。

在消费提质阶段，消费对经济的贡献持续扩大，人民生活福利和幸福感、获得感不断提高。社会和个体消费者更愿意为“低碳”或绿色产品和服务付费，更愿意购买那些ESG（环境、社会和治理）表现好的企业的产品和服务，成为推动绿色能源发展的重要基础。这种支付意愿也会体现为市场中的一种具有“价格”的评价因子，即愿意承担使用清洁绿色电能的用电成本溢价。同时，由于工业结构的高端化、知识化和“轻量化”，工业用电量占比下降，商业和居民用电量占比提高，社会用电量增速降低，因此，用电存量结构优化成为重点，以往的“在规模扩张中解决问题的思路”行不通了。

2、构建新型电力系统受到我国产业结构及其在国际产业链、供应链中的地位和作用的影响

近年来，我国第二产业用电量在全社会用电量占比长期保持在70%左右。《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，“加快发展现代产业体系 巩固壮大实体经济根基。坚持把发展经济着力点放在实体经济上，加快推进制造强国、质量强国建设，促进先进制造业和现代服务业深度融合，……”可以预见，未来较长阶段，实体经济仍将发挥国家经济支柱作用，反映在用电需求上就是第二产业用电量的较高占比，即电力系统生产侧的能源资源消耗将有较大比例用于向第二产业提供电能，与之伴随的温室气体或二氧化碳排放也将有较大比例由此产生。

同时，我们还需要看到，我国是全世界唯一拥有联合国产业分类全部工业门类的国家，在世界500多种主要工业制品中，有220多种的产量居全球第一。我国在全球产业链、供应链和价值链的地位，就是全球最大的的实物产品或中间产品、制成品提供者。2019和2020年，我国在全球货物贸易进出口份额分别是13.1%和14.8%（WTO数据），位居世界第一，其中，机械及运输装备、纺纱织物和服装等多类货物出口位居世界首位。我们的大量能源消耗和温室气体排放是由于出口型贸易需求造成的，形成了“发达国家消费，中国耗能排放”的局面。

疫情期间，世界产业链、供应链受到极大破坏，我国“世界实物产品供应商”作用进一步强化，这一方面会继续增加我国出口贸易导致的能源消耗与温室气体排放量，另一方面，未来几年随着欧美控制住疫情加速实体经济回归，产业链和供应链回归常态，我国将面对大量的过剩产能和沉淀资产。这将对我国产业结构和经济发展产生巨大而深远的破坏作用。

在这种经济社会背景下，中国该需要怎样的电力系统与之匹配、与之适应？回答好这个问题，光是电力系统从业者或电力系统专家，甚至能源、环境专家肯定是不行的。

3、重视构建新型电力系统的成本与正义问题

电力系统转型需要成本，至少包括经济成本、人员安置成本和安全成本。

经济成本主要是指相关的电源和电网工程项目建设与运营产生的成本。此部分成本大多转化为固定资产和经营成本。电源和电网工程建设都需要从策划、规划、设计、实施等多个环节过程，有些可能长达数年。与经济发展，特别是周期性行业需求可能会产生“时间差”，造成“想用电时，没有电”的情况。这需要通过提高国内国际市场预测精准度、采用更加科学的产业景气度和周期性“指标体系”、研发使用更加灵活、模块式供电系统等，建立更加合理紧密的电源、电网和下游产业之间协同发展关系。电力系统发展滞后于或太超前于社会需求，都将增加社会的用电成本，影响经济社会发展。前者主要是由于供给紧张（可能是电源建设滞后或是电网结构不合理、输电受阻等原因），后者主要是超量电力基础设施投资、利用率低（主要是电网工程、输电工程投资等原因），都会增加用户分摊，提高用户用电成本。从以往电力系统投资数据预测，为实现“双碳目标”，我国需要的电力系统工程投资与运营投入大致在100-120万亿元。

人员安置成本是指在新旧体系转换过程中，解决退出行业从业人员安置所投入的资源和资金。在转型中都会有技术的替代、行业的替代，新能源发电在替代煤电过程中，将不可不免造成对煤炭和煤电项目投资减少，相关企业关停，并将产生相关从业人员安置问题。对于民营企业，人员安置成本多采用离职补偿方式；对于国有企业，人员安置成本多采用分流、培训和再就业等方式。解决人员安置问题也需要投入大量额外资源和资金。人员安置成本属于阶段性成本，集中发生在新旧体系的转型期前端。根据经验数据预测，构建新电力系统涉及到的煤炭和煤电行业从业人员大约350万人，按照人均20万元的安置成本，共需要约7000亿元。

在安全成本方面，风光新能源发电具有与煤电等常规发电截然不同的物理特性，原有的电力系统无论是从电力系统形态、运行规则和市场机制、标准体系等方面都需要进行程度不同的改变。在此过程中，需要注意不同关键技术成熟度的匹配问题，注意不同市场机制与政策、标准体系的匹配性问题，注意常态情况下与紧急情况下（如特殊气候情况、外部资源断供情况等）的供电问题。解决这些问题都需要资源和资本的投入，这也是电力系统转型的一种成本（也可以称为风险成本）。此部分成本多与风险因素（风险概率与损失等）、机制因素（机制不匹配造成的损失）等相关，相对较难以量化。根据经验数据预测，此部分成本每年大约在1000-2000亿元左右。

电力系统转型的三类成本都涉及到转型正义。笔者认为，如果这种转型造成社会用电成本过快增长，就不能称之为正义转型；如果这种转型不考虑退出行业从业人员再就业问题，就不能称之为正义转型；如果这种转型不充分考虑安全可靠供电问题，就不能称之为正义转型。失去了正义的转型，一定不会是可持续和成功的。

4、构建新型电力系统是一项重大的经济社会变革课题

如何构建新型电力系统，不是电力系统或电力行业自己的事情，而是一项重大的经济社会课题。笔者反对将构建新型电力系统作为一项电力系统或电力行业自身事情的看法或做法。新型电力系统的构建，是影响我国经济社会发展基础的重大战略性命题，仅仅从专业的角度去探讨和分析，从行业、企业角度提出方案，都极大可能产生类似“盲人摸象”或“本末倒置”的结果。需要将其放在国家经济社会总体发展战略中规划考虑，将这个时代命题放在新发展阶段和新发展格局中去研究，从供需两头做深入分析，坚持需求侧与供给侧同等重要的原则，充分发挥技术赋能、制度赋能的作用。

笔者认为，最为关键的是，我国抓紧利用好近几年宝贵窗口期，加快构建“双循环”新发展格局。通过增强内循环的对资源、资本和要素的强大吸引力，通过倒逼高耗能、高排放低端产业转移到境外，调整国内产业结构，重构生产侧能源消耗与温室气体排放的出口驱动力与内需驱动力对比，减少出口型贸易产生的能源消耗和排放量，增加经济安全、能源安全和生态安全之间的协同性和可控性。在构建“双循环”新发展格局中实现出口驱动力与内需驱动力此消彼长的过程中，顺势而为，通过重构电源、电网与用户之间的市场关系、交易关系，重组技术、数据、管理、资本等各类要素，形成促进我国新型电力系统建设的经济社会条件。

同时，非常有必要系统深入开展新型电力系统对经济社会影响及其成本正义研究，特别需要回答好如下问题：今后该如何发展煤炭和煤电、如何实现电力系统的正义转型、构建新型电力系统的成本是怎样的等。政府部门应该多从经济社会全局角度出发，制定相关战略和政策。