陆上风电项目用地政策解析

引言

土地问题关系千家万户、支撑各行各业，任何建设项目都离不开用地政策的支持。笔者长期从事土地法律政策研究，为客户提供各类土地方面的法律服务，现选择十五类项目梳理其用地政策，以飨读者。此文是十五类项目解析的第五篇：陆上风电项目用地政策。

2020年是我国风电行业爆发性增长的一年。2020年全国风电新增并网装机7167万千瓦，其中陆上风电新增装机6861万千瓦、海上风电新增装机306万千瓦。到2020年底，全国风电累计装机2.81亿千瓦，其中陆上风电累计装机2.71亿千瓦、海上风电累计装机约900万千瓦。为实现我国“碳达峰、碳中和”的战略目标，预计未来一段时期，风电项目仍然会得到快速增长。鉴于风能是一种清洁的、储量极为丰富的可再生资源，国家也出台了包括用地政策在内的一系列相关政策支持风电产业的发展。

陆上风电项目用地一般具有占地面积较大、范围广、类型多的特点，涉及的用地手续相对复杂。因此，投资者在进行风电项目投资建设时，要充分考虑项目选址、占地类别、用地方式、用地标准等因素。本文旨在从现行法律政策出发，对风电项目用地涉及到的主要问题进行解析梳理。

一、风电项目用地的基本原则

针对陆上风电项目的用地政策，最早可见于国家发展和改革委员会等部委于2005年颁布的《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》（发改能源〔2005〕1511号），对于风电项目的建设用地，该办法主要明确了以下几点内容：

■ 风电场工程建设用地按实际占用土地面积计算和征地。其中，非封闭管理的风电场中的风电机组用地，按照基础实际占用面积征地；风电场其它永久设施用地按照实际占地面积征地；建设施工期临时用地依法按规定办理；

■ 项目建设单位申报核准项目时，必须附省级国土资源管理部门预审意见。没有预审意见或预审未通过的，不得核准建设项目；

■ 风电场项目经核准后，项目建设单位应依法申请使用土地，涉及农用地和集体土地的，应依法办理农用地转用和土地征收手续。

2012年，住房和城乡建设部、原国土资源部、原国家电力监管委员会批准发布了《电力工程项目建设用地指标（风电场）》，该文件按照功能分区将风电项目用地分为五大类（包括风电机组及机组变电站用地、集电线路用地、升压变电站及运行管理中心用地、交通工程用地和临时用地），对于占用永久用地的项目，应当办理建设用地审批手续。而针对使用未利用地的风电项目，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分可不改变土地用途，以租赁等方式取得土地。

2015年，原国土资源部等六部委联合发布了《 关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文件”），自然资源部又在2019年更新出台了《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（自然资办发〔2019〕31号，以下简称“2019年版产业用地政策”） ， 该等文件确定了“采取差别化用地政策支持新业态发展”的总体用地原则。具体而言，光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门（现自然资源部门，下同）备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

据此，我国目前对于风电建设项目用地已经确立了“差别化管理、多方式取得”的整体模式。

二、关于风电项目用地的取得方式

根据现有的法律政策规定，与光伏发电项目类似，风电项目可以采取多种方式取得土地，主要为租赁集体土地以及通过租赁、划拨和出让方式取得国有建设用地。

1、租赁集体土地方式

根据5号文件，光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途……用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。据此，对于集体土地中的未利用地，可以通过与集体经济组织签订租赁/补偿协议的方式取得土地。

在实践中，用地主体在与集体经济组织签订租赁/补偿协议时，应特别注意土地权属是否清晰、是否履行了村集体的民主决策程序、决策程序是否合法、土地是否已经被发包或者被流转等问题，以避免潜在的法律瑕疵和损失。

2、通过国有土地租赁、划拨和出让方式取得国有建设用地

首先，可以采用国有土地租赁的方式取得风电项目建设用地。根据5号文件，对于国有未利用地，用地主体可与当地国土资源局签订相关租赁协议。而对于国有非未利用地或者地方主管部门明确要求办理建设用地手续的，根据2019年版产业用地政策的规定，国家鼓励“产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应”，因此用地主体可以就风电场用地向当地市、县人民政府自然资源主管部门提出国有建设用地申请，在完成项目立项、建设用地规划许可、建设用地审批等一系列手续后，可以与市县土地主管部门签订国有土地有偿使用合同以使用国有土地。

其次，符合条件的可以划拨方式取得项目用地。5号文件规定，新产业项目用地符合《划拨用地目录》的，可以划拨供应。《划拨用地目录》中关于电力设施用地的部分，规定了发（变）电主厂房设施及配套库房设施，发（变）电厂（站）的专用交通设施，配套环保、安全防护设施，新能源发电工程电机，厢变、输电（含专用送出工程）、变电站设施，资源观测设施等项目可以通过划拨方式供地。

此外，对于以出让方式取得项目用地，与光伏用地一致，5号文件也明确规定了出让土地依法需以招标拍卖挂牌方式供应的，在公平、公正、不排除多个市场主体竞争的前提下，可将投资和产业主管部门提出的产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件。因此，也一定程度上为投资者取得风电项目用地提供了便利。

三、关于风电项目用地的用地标准

根据 《电力工程项目建设用地指标（风电场）》的规定，风电项目用地可以分为五类，即：风电机组用地、机组变电站用地、集电线路用地、升压变电站及运行管理中心用地以及交通工程用地。我们整理了下表，梳理了该等五类功能分区所使用的永久用地对应的用地标准：

四、关于风电项目使用林地、草地的特殊政策

在陆上风电场项目建设过程中，多沿地势较高的山脊、山岗布设风机，并配套建设道路和集电线路，点多线长，经常会涉及占用林地或者草地的问题。这些林地、草地既是山地生态系统重要的分水岭，也是生态最脆弱的地带；风机基础挖掘、场地平整、道路和集电线路施工等使用林地、草地，可能会大范围扰动地表、破坏地表植被，极易造成大面积水土流失，能会对森林、草原的生态整体功能发挥影响较大。因此，国家也对风电项目占用林地和草地进行了相关特殊规定。

1、占用林地问题

国家林业和草原局于2019年2月发布了《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》（林资发〔2019〕17号），该通知主要规定了以下内容：

■（禁建区域）自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、鸟类主要迁徙通道和迁徙地等区域以及沿海基干林带和消浪林带，为风电场项目禁止建设区域；

■（限制范围）风机基础、施工和检修道路、升压站、集电线路等，禁止占用天然乔木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下区域的有林地、一级国家级公益林地和二级国家级公益林中的有林地；

■（电场道路建设和临时用地管理）风电场施工和检修道路，应尽可能利用现有森林防火道路、林区道路、乡村道路等道路，在其基础上扩建的风电场道路原则上不得改变现有道路性质。风电场新建配套道路应与风电场一同办理使用林地手续；吊装平台、施工道路、弃渣场、集电线路等临时占用林地的，应在临时占用林地期满后一年内恢复林业生产条件，并及时恢复植被。

此外， 根据《 建设项目使用林地审核审批管理办法》，风电建设项目占用林地，应当经林业主管部门审核同意（按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，并领取使用林地审核同意书），而后建设单位应当依照法律法规办理建设用地审批手续。

2、占用草地问题

《中华人民共和国草原法》 第三十八条规定，“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。” 第三十九条规定：“因建设征收、征用集体所有的草原的，应当依照《 中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿；因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。因建设征收、征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费。”

据此，若风电场占用草原，应当及时报省级以上主管部门审核，且需根据当地标准支付补偿费用和草原植被恢复费。