整县推进：拉锯战后的得与失

在“整县推进”这条政策的撬动之下，过去一年分布式光伏产业发展实现了质的飞跃，但伴随各方掘金者相继加入分布式光伏资源的抢夺大战，一些在执行过程中的偏差正在逐渐显现。我们不禁需要问，背后的原因是什么？未来如何去做？我们试着在下文中找到答案。

作者：十野

一、分布式光伏进击之年

每一个光伏人都不会忘记过去的一年。

2021年6月20日，国家能源局下发文件，正式启动分布式整县推进工作，一场关于分布式光伏批量推进的集结号就此吹响。9月14日国家能源局正式确定676个整县推进的试点名单，在此背景下，各路央企、国企以及光伏企业们相继投身进这场分布式光伏资源的抢夺。

从国家层面以如此大的力度推进分布式光伏实属罕见，使得2021年成为整个光伏发展史上浓墨重彩的一年。整县推进背后有“双碳目标”的驱动，与此同时在乡村振兴、共同富裕等政策方针的联动下，使得整县推进在经济、社会、政治层面有了更加广阔的意义，并成为撬动整个分布式光伏产业的“支点”。

国家电投党组书记、董事长钱智民曾在做客央视《对话》节目时表示：“‘碳中和’下如此体量的新能源新增规模，光靠电网输送绝对解决不了问题，还得靠分布式能源，国家电投在全国范围内加速推进分布式的开发。”

2021年分布式装机量增长迅速，整县推进功不可没。数据显示，2021年新增并网容量共计5488万千瓦，其中集中式光伏电站新增2560.07万千瓦，分布式光伏新增2927.9万千瓦。

不过，随着集结号的吹响，一些潜藏的问题逐渐浮出水面。

二、困在光伏里的“大跃进”

整县推进轰轰烈烈地进行，却被一篇文章泼了冷水。

去年11月，由凤凰新闻《风暴眼》工作室撰写的《困在光伏里的农民》一文曾引发舆论热议。

文章将视角聚焦至分布式光伏这条产业链最下游——村民的身上。为了抢夺村民的屋顶资源，一些销售人员夸大其词向村民承诺高回报，并劝诱其向银行贷款安装光伏玻璃板，然而部分项目的推广不仅没有让村民赚上生活费，实现脱贫致富，反而背上“巨债”。

这篇文章侧面反映了政策在推进过程中的部分问题。由于大众对于分布式光伏专业知识的了解匮乏，加上管理办法滞后于推进速度、监管责任不明确等，以致推进过程中掺杂虚假、欺骗、后期运营不到位等关乎民生的问题乱象丛生。

民生问题只是这一场“大跃进”的一角，往产业上游追溯，随着央企、国企、民企等各路企业的“跑马圈地”，垄断问题成为当前行业为外界诟病的首要症结。

政策发布后，以国家电投、国家能源集团为首的央国企迅速闻风而动，据悉，2021年6月24日当天，也就是政策颁布刚过4天，国家电投就与5县市达成合作意向；2021年7月5日，国家能源集团印发通知，要求各子分公司发挥区域协同优势，全力抢抓分布式光伏资源，到2022年底，国家能源集团系统开发(主导、参与及签署开发协议)不少于500个县(市、区)域。

针对央国企垄断问题，某民营光伏组件龙头山东区域负责人曾向媒体表示：“在此（整县推进）之前，实力雄厚、资金成本优势明显的央国企主要做集中式地面电站，机制灵活、数量众多的民企，更多的做户用和工商业分布式，这样的市场分工很默契。整县推进在改变市场格局，分散的分布式光伏集中化、连成片后，大家很担心央国企会垄断分布式光伏市场。”

针对上述现象，2021年7月9日，国家能源局在答复“关于分布式光伏电站整县推进政策的疑问”中表示，整县（市、区）屋顶分布式光伏推进工作中，要把握好以下几个方面：自愿不强制、试点不审批、到位不越位、竞争不垄断、工作不暂停。

与此同时多地政府通过颁发文件暂缓分布式光伏项目备案，给疯狂的“圈地运动”按上暂停键。可即便如此，乱象依旧屡禁不止。今年3月2日，邢台市发改委发出“提醒函”称：近期，我委多次接到省能源局转来的群众举报，部分县（市、区）在推进整县（市、区）屋顶分布式光伏建设过程中违反“竞争不垄断”政策，存在乡镇政府不予办理相关手续问题。

针对上述民生及垄断问题发生的原因，我们简单从下面三点进行了分析：

1.从民营企业角度来看，维护利益比抢跑行业更重要，伴随整县推进政策的放开，国企央企强势入局难免会让民企产生担忧，在这一心理作用驱使下民企不得不跑出“加速度”，然而一些企业出现抢跑心态，向农户过度宣传，在执行过程中做得不规范、不安全，引发了后续的问题。

2.对国企央企来说，“分布式光伏”无疑是一块肥肉，在国家的大力倡导下，凭借其先天优势（财力、技术、人力、消息来源等）自然跑在了民企前面，但由于其此前主要做集中式地面电站，分布式光伏相当于一个新的蓝海市场，走在对手之前抢夺客户资源依然很重要。

3.从政府角度而言，整县光伏试点的政策无疑是一个好政策，路径清晰，并且在国家能源局、省级发改委、能源局“纠偏”后，政策更加明朗。但存在诸如一些地方只聚焦政策利好带来的巨大市场机遇，忽视其背后的风险，导致大量企业短时间内扎堆申报屋顶光伏以及垄断问题出现。

三、2022：合作、共赢

出现问题就是解决问题的开端。

针对以上问题，除了政府，一些民企与央国企也进行了反思，并做出了应对措施，从竞争对手逐渐过渡到合作共赢的关系。

目前，一些新的合作模式正在普及。第一种是打包出售模式即BT（建设-转让）模式，指民企将建设好的电站卖给国企（国企将成为合作共建电站的主体），从中赚取部分差价，该类模式可以提升民企周转效率，发挥灵活性优势。

第二种是代开发模式，指民企只参与项目开发、建设流程，不作为合作主体，民企从中赚取项目开发、建设费用，电站的主体从项目开发开始就是国企。

国家能源局公开信息也印证了这一点，2021年全国整县推进屋顶分布式光伏试点县累计备案容量4623万千瓦，上报的项目开发主体中，央企、地方国企、民企成立公司的合作投资开发模式占比超过60%。

综上，在“整县推进”背景下，分布式光伏进入了下半场，从前期的乱象丛生到中期的纠偏清朗再到后期的合作共赢，分布式光伏的发展需要各界各行业和政府共建，才能在时代浪潮中贡献应有之力。