国家林草局: 禁止擅自在国家级自然公园建光伏

日前，国家林业和草原局出台《国家级自然公园管理办法（试行）》文件。文件中明确，禁止擅自在国家级自然公园内从事采矿、房地产、开发区、高尔夫球场、风力光伏电场等不符合管控要求的开发活动。

全文见下：

国家级自然公园管理办法（试行）

第一条 为了践行绿水青山就是金山银山理念，规范国家级自然公园保护、管理和利用，促进国家级自然公园持续健康发展，根据中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》以及相关法规政策，制定本办法。

第二条 本办法所称国家级自然公园，是指经国务院及其部门依法划定或者确认，对具有生态、观赏、文化和科学价值的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，实施长期保护、可持续利用并纳入自然保护地体系管理的区域。

国家级自然公园包括国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级地质公园、国家级海洋公园、国家级湿地公园、国家级沙漠（石漠）公园和国家级草原公园。

第三条 本办法适用于国家级自然公园的管理（国家级风景名胜区除外）。国家级风景名胜区依照《风景名胜区条例》管理。

第四条 国家林业和草原局主管全国国家级自然公园工作。

县级以上地方人民政府林业和草原主管部门负责监督管理本行政区域内的国家级自然公园。

国家级自然公园管理单位负责本自然公园日常管理工作。

第五条 国家级自然公园应当纳入生态保护红线。

建设国家级自然公园，应当坚持保护优先、科学规划、多方参与、合理利用、可持续发展的原则，统筹做好国土生态安全、生物安全等多目标融合。

第六条 国家林业和草原局设立国家级自然公园评审委员会，承担国家级自然公园的设立、范围调整或者撤销的评审工作，提出评审意见。

国家林业和草原局按照自然公园的不同类别，建立相应领域的国家级自然公园专家库，为国家级自然公园实地考察、规划评审等工作提供技术支持。

第七条 国家级自然公园的设立、范围调整或者撤销，由省级林业和草原主管部门报经省级人民政府同意后，向国家林业和草原局提出书面申请，国家林业和草原局组织国家级自然公园评审委员会评审后作出批复，并抄送有关省级人民政府。根据需要，国家林业和草原局组织专家实地考察或者征求有关中央和国家机关意见。

第八条 设立国家级自然公园应当具备下列条件：

（一）自然生态系统、自然遗迹或者自然景观在全国或者区域范围内具有典型性，或者具有特殊的生态、观赏、文化和科学价值。

（二）地方级自然公园设立两年以上，规划实施情况良好。

（三）具有一定的规模和面积且资源分布相对集中，与其他自然保护地不存在交叉重叠。

（四）范围边界清晰，土地及海域、海岛权属无争议，相关权利人无异议。

（五）有明确的管理单位。

申请设立国家级自然公园，省级林业和草原主管部门应当组织审查并征求省级人民政府相关部门意见，报经省级人民政府同意后，提交以下材料：

（一）申请文件。主要内容应当包括申请设立国家级自然公园的名称、面积、范围边界；资源条件和价值；保护管理状况；省级林业和草原主管部门审查意见等。

（二）申报书。主要内容应当包括申请设立国家级自然公园的名称、面积、范围边界以及范围边界矢量图；与国土空间总体规划衔接情况；自然资源、生态环境和社会经济状况调查；土地及海域、海岛权属情况，已查明矿产资源情况；对保护对象、保护价值、管理状况及规划实施等综合评价；发展目标和主要措施；不符合管控要求的矛盾冲突处置方案；相关权利人意见征求以及公示情况；所在地县级人民政府及其相关部门意见等。

（三）影像资料。主要内容应当包括申请设立国家级自然公园的基本情况、资源条件、主要保护对象价值和保护管理情况等。

第九条 经批准设立的国家级自然公园，不得擅自调整面积和范围边界。因实施国家重大项目、优化保护范围或者处置矛盾冲突等情形，根据保护管理需要，可以申请国家级自然公园范围调整。

申请国家级自然公园范围调整，省级林业和草原主管部门应当组织审查并征求省级人民政府相关部门意见，报经省级人民政府同意后，提交以下材料：

（一）申请文件。主要内容应当包括调整理由；调整前后的面积、范围边界；对资源价值影响的评估；省级林业和草原主管部门审查意见等。

（二）申报书。主要内容应当包括范围调整的理由和必要性；调整后的面积、范围边界以及范围边界矢量图；与国土空间总体规划衔接情况；调整区域内资源和保护管理情况；不符合管控要求的矛盾冲突处置方案；调整后的综合影响评价；调整区域内土地及海域、海岛权属情况，已查明矿产资源情况；相关权利人意见征求以及公示情况；所在地县级人民政府及其相关部门意见等。

（三）调整区域的影像资料。主要内容应当包括调整区域资源基本情况、资源条件、主要保护对象价值和保护管理情况等。

第十条 经依法批准设立的国家级自然公园原则上不予撤销。因生态功能丧失且经评估无法恢复等特殊情形的，可以申请撤销。

申请国家级自然公园撤销的，省级林业和草原主管部门应当会同省级人民政府相关部门组织论证、审查，报经省级人民政府同意后，提交以下材料：

（一）申请文件。主要内容应当包括撤销理由；省级林业和草原主管部门论证及审查意见等。

（二）申报书。主要内容应当包括撤销的理由和必要性；公示情况；所在地县级人民政府及其相关部门意见等。

第十一条 国家级自然公园设立和范围调整的批复文件，应当包含国家级自然公园的名称、行政区域以及面积、范围边界等数据。

国家级自然公园变更名称或者依据勘界结果更正面积和范围边界等数据的，应当经国家林业和草原局批准。

第十二条 国家级自然公园规划是国家级自然公园保护、管理、利用和监督的基本依据。

国家级自然公园管理单位应当自批准设立或者范围调整之日起一年内，组织编制或修编完成国家级自然公园规划。

国家级自然公园规划应当体现山水林田湖草沙一体化保护和系统治理、人与自然和谐共生的要求，坚持保护优先、开发建设服从保护的原则，突出自然特征和文化内涵。

编制国家级自然公园规划，应当按照批复文件明确的面积、范围边界和要求，符合相关技术标准或者规范，依据所在地国土空间总体规划，并与相应国土空间详细规划相衔接。编制规划应当充分征求相关权利人、相关部门和专家的意见。

第十三条 国家级自然公园规划的规划期一般为十年，原则上应当与所在地国土空间总体规划保持一致。

国家级自然公园规划的规划期届满前两年，国家级自然公园管理单位应当组织评估，作出是否重新编制规划的决定。在新规划批准前，原规划继续有效。

第十四条 国家级自然公园按照一般控制区管理，可结合自然公园规划编制，分区细化差别化的管理要求。

国家级自然公园根据资源禀赋、功能定位和利用强度，可以规划生态保育区和合理利用区，统筹生态保护修复、旅游活动和资源利用，合理布局相关基础设施、服务设施及配套设施建设，加强精细化管理，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。规划的活动和设施应当符合本办法第十九条的管控要求。

生态保育区以承担生态系统保护和修复为主要功能，可以规划保护、培育、修复、管理活动和相关的必要设施建设，以及适度的观光游览活动。根据保护管理需要，可以在生态保育区内划定不对公众开放或者季节性开放区域。

合理利用区以开展自然体验、科普教育、观光游览、休闲健身等旅游活动为主要功能，兼顾自然公园内居民和其他合法权益主体的正常生产生活和资源利用。不得规划房地产、高尔夫球场、开发区等开发项目以及与保护管理目标不一致的旅游项目。严格控制索道、滑雪场、游乐场以及人造景观等对生态和景观影响较大的建设项目，确需规划的，应当附专题论证报告。

第十五条 国家级自然公园规划，由省级林业和草原主管部门组织专家评审，评审成员应当包括两名以上国家级自然公园专家库成员，经征求相关部门意见并报请省级人民政府同意后批准实施，同时抄送国家林业和草原局。国家级自然公园规划批准前，应当进行公示。

经批准的国家级自然公园规划不得随意修改。确需修改的，应当依照前款规定的程序审批。

经批准的国家级自然公园规划应当纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实施统一监管。

第十六条 按照“谁审批、谁公开”的原则，国家林业和草原局以及省级林业和草原主管部门应当依法公开国家级自然公园设立、范围调整、撤销、变更名称、更正面积和范围边界、自然公园规划等信息，并做好与相关部门的信息共享。

第十七条 国家级自然公园应当加强“天空地一体化”监测能力建设，完善监测设施装备，科学布局监测站点，实现动态监测和智慧管理。

国家级自然公园管理单位应当定期组织开展自然生态系统、自然遗迹、自然和人文景观等资源以及社会经济状况调查、监测与评价，配合登记机构开展自然资源确权登记，构建本底资源数据库，建立资源动态变化档案，并依法按照相关部门要求提供资料。

第十八条 严格保护国家级自然公园内的森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水域、生物等珍贵自然资源，以及自然遗迹、自然景观和文物古迹等人文景观。在国家级自然公园内开展相关活动和设施建设，不得擅自改变其自然状态和历史风貌。

禁止擅自在国家级自然公园内从事采矿、房地产、开发区、高尔夫球场、风力光伏电场等不符合管控要求的开发活动。禁止违规侵占国家级自然公园，排放不符合水污染物排放标准的工业废水、生活污水及其他的废水、污水，倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物等污染生态环境的行为。

第十九条 国家级自然公园范围内除国家重大项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动：

（一）自然公园内居民和其他合法权益主体依法依规开展的生产生活及设施建设。

（二）符合自然公园保护管理要求的文化、体育活动和必要的配套设施建设。

（三）符合生态保护红线管控要求的其他活动和设施建设。

（四）法律法规和国家政策允许在自然公园内开展的其他活动。

第二十条 在国家级自然公园内开展第十九条规定的活动和设施建设，应当征求国家级自然公园管理单位的意见。其中，国家重大项目建设还应当征求省级以上林业和草原主管部门意见；开展第十九条（三）、（四）项的设施建设，自然公园规划确定的索道、滑雪场、游乐场等对生态和景观影响较大的项目建设，以及考古发掘、古生物化石发掘、航道疏浚清淤、矿产资源勘查等活动，应当征求省级林业和草原主管部门意见。

林业和草原主管部门或者国家级自然公园管理单位应当加强对设施建设必要性、方案合理性、设施建设对自然公园影响等的审查，必要时组织专家进行论证。

确需建设且无法避让国家级自然公园，经审查可能与自然公园保护管理存在明显冲突的国家重大项目，应当申请调整国家级自然公园范围。

第二十一条 国家级自然公园管理单位应当加强对相关活动和设施建设的监督，督促有关单位和个人严格执行相关法律法规的规定，依法办理相关手续，在指定区域内进行，并采取必要保护修复措施，减少和降低对自然生态系统、自然遗迹以及自然和人文景观的不利影响。

第二十二条 国家级自然公园管理单位应当依据相关法律法规、规章、规范性文件，结合自身实际，制定本自然公园保护管理规定，并通过标示牌、宣传单等形式告知公众。

第二十三条 在国家级自然公园内从事科学研究、调查监测和标本采集等活动的，应当与国家级自然公园管理单位共享活动成果。

第二十四条 国家级自然公园管理单位应当配合县级以上人民政府及其有关部门开展国家级自然公园内受损、退化自然生态系统和野生生物生境以及废弃地等的一体化保护与修复，提升生态系统稳定性、持续性和多样性。

生态修复应当采取自然恢复为主，自然恢复和人工修复相结合的措施，最大限度地保持自然景观和天然植被的原真性。严格防范外来入侵物种。

第二十五条 国家级自然公园管理单位应当依据规划确定旅游区域、线路和游客容量，完善配套服务设施，有序开展自然体验、科普教育、观光游览、休闲健身等活动。

国家级自然公园内的危险地段和不对公众开放的区域、线路，应当设置防护设施和警示标识，严禁任何单位、个人进入相关的区域、线路开展旅游活动。禁止刻划、涂污、乱扔垃圾等不文明旅游行为，禁止在非指定区域野外用火、吸烟。

鼓励国家级自然公园通过网上预约、限时分流等方式，科学、有效疏导游客。严禁超过国家级自然公园规划确定的游客容量接待游客。

进入国家级自然公园的单位、个人，应当接受国家级自然公园管理单位的管理。

第二十六条 鼓励国家级自然公园管理单位加强与科研院所、高校、社会组织等专业机构合作，开展科学研究和教学实习，为自然公园的保护与管理提供科学依据。

第二十七条 国家级自然公园管理单位应当建立健全自然教育和科普宣传系统，完善自然教育和科普设施建设，加强与科研院所、学校以及社会组织等机构合作，组织策划针对不同社会群体的自然教育和科普宣传项目，开展形式多样的自然教育和科普宣传活动，促进公众了解自然公园。

鼓励有条件的国家级自然公园向中小学生免费开放。

第二十八条 国家级自然公园管理单位应当按照相关要求建立健全安全生产制度，加强安全生产管理；制定突发事件应急预案，提升应急处置能力。依法依规做好国家级自然公园范围内安全事故、自然灾害、森林草原防火、病虫害防治等的预防和处置。

第二十九条 鼓励公民、法人和其他组织参与国家级自然公园的保护、管理、利用和监督等工作。

国家级自然公园管理单位引导、支持自然公园内及周边居民发展具有当地特色的绿色产业，提供优质生态产品，培育生态品牌。

鼓励在国家级自然公园内使用低碳、节能、环保的绿色建材、交通工具，在餐饮、销售、卫生等环节推广应用塑料替代产品，严格限制使用一次性塑料产品。

第三十条 国家级自然公园管理单位应当建立巡护制度，设立巡护站点，配备专职巡护人员，定期组织开展巡护管护，采用电子化、信息化技术手段，加强人类活动监测，及时发现、制止、报告破坏自然公园的行为。

第三十一条 国家林业和草原局负责全国国家级自然公园的监督检查工作。国家林业和草原局组织和实施的国家级自然公园监督检查工作按照《自然保护地监督工作办法》执行。

县级以上地方人民政府林业和草原主管部门负责本行政区域内国家级自然公园的监督检查工作，国家级自然公园管理单位应当予以配合，不得拒绝、阻碍。

第三十二条 国家级自然公园管理单位在法律、法规授权范围内履行相关行政执法职责，对发现的国家级自然公园内存在的违法违规问题，应当及时调查核实、督促整改；对不具备执法权限的，应当及时将问题线索报告或者移送相关部门。

对国家级自然公园内违法违规问题的整改，国家林业和草原局派出机构、省级林业和草原主管部门在各自职责范围内进行定期调度、跟踪督导或者现场核查，督促整改。

对保护工作不力、破坏案件频发、群众反映强烈的国家级自然公园，国家林业和草原局及其派出机构、省级林业和草原主管部门可以约谈国家级自然公园管理单位负责人、所在地林业和草原主管部门负责人或者所在地地方人民政府负责人。

对国家级自然公园管理单位违反本办法规定的，省级以上林业和草原主管部门应当要求其限期整改，逾期未整改的，予以通报。

第三十三条 违反本办法规定，造成国家级自然公园生态环境损害的，国家级自然公园管理单位可依法请求违法行为人承担修复责任、赔偿损失和有关费用。

第三十四条 对保护管理不力造成国家级自然公园设立条件丧失的，在依法查处和责任追究后，国家林业和草原局可以将国家级自然公园撤销，并向社会公布。

第三十五条 本办法由国家林业和草原局负责解释。

第三十六条 省级林业和草原主管部门可以参照本办法制定本行政区域地方级自然公园管理制度。

第三十七条 本办法自印发之日起施行。其他规定与本办法不一致的，以本办法为准。

国家林草局保护地司解读《国家级自然公园管理办法（试行）》

近日，国家林业和草原局印发了《国家级自然公园管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），为推动自然公园规范有序健康发展提供了基本遵循。为方便公众快速了解自然公园领域的这一重要管理文件，本报记者专访了国家林草局自然保护地管理司相关负责人。

问：请介绍一下《管理办法》出台背景。

答：中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确，自然公园属于自然保护地的一种类型。2018年，原国土、住建、海洋等部门管理的地质公园、风景名胜区、海洋公园等转由国家林草局统一管理。此前，虽然各部门分别管理时期都相继出台了一些管理制度，但是管理目标、管理要求和审批方式各不相同，亟待统一、规范。比如，有的国家级自然公园设立实行晋级制，有的实行试点验收制；有的规划由国家相关主管部门审批，有的由地方政府审批，有的甚至没有明确审批规定。

同时，《指导意见》以及《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于在空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等政策文件对包括自然公园在内的自然保护地保护管理提出了新要求，需要通过法规和制度推动落实。

《管理办法》出台，建立了统一的国家级自然公园设立、调整、规划、分区、保护管理等基本制度体系，是落实《指导意见》精神、深化自然公园改革的具体举措，不仅对规范各类国家级自然公园的保护管理工作极为必要，对推动自然公园事业全面健康、有序发展也具有重要意义。

问：《管理办法》的适用范围是什么？

答：《管理办法》适用于除国家级风景名胜区以外的其他6类国家级自然公园的管理。国家级风景名胜区依照《风景名胜区条例》管理。

问：与其他类型自然保护地相比，国家级自然公园的突出特点是什么？

答：《管理办法》在确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、沙漠、生物等珍贵自然资源，以及所承载的景观、地质地貌和文化多样性得到有效保护的基础上，强调了自然公园可持续利用。同时，将“实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一”作为国家级自然公园分区细化管理的目标，并明确国家级自然公园合理利用区以开展自然体验、科普教育、观光游览、休闲健身等旅游活动为主要功能，兼顾自然公园内居民和其他合法权益主体的正常生产生活和资源利用。《管理办法》还对国家级自然公园管理机构开展旅游活动，引导、支持自然公园内及周边居民发展绿色产业提出了具体要求。

问：《管理办法》主要规定了哪些国家级自然公园管理制度？

答：综合考虑各类国家级自然公园原有管理规定及日常管理实践，并贯彻落实国家级自然公园新的功能定位和管理目标，《管理办法》主要规定了7项管理制度。

一是国家级自然公园审批制度。规定国家级自然公园设立、范围调整、撤销以及变更名称、依据勘界结果更正面积和范围边界等数据，由国家林草局批准。国家级自然公园规划由省级林草主管部门批准。

二是国家级自然公园专家评审和咨询制度。规定国家林草局设立国家级自然公园评审委员会，承担国家级自然公园设立、范围调整或者撤销的评审工作，并建立相应领域的国家级自然公园专家库，为国家级自然公园实地考察、规划评审提供技术支持。

三是国家级自然公园功能分区制度。规定国家级自然公园可以规划为生态保育区和合理利用区。

四是国家级自然公园开发活动管控制度。规定了国家级自然公园内禁止的开发活动，以及允许开展的活动。

五是国家级自然公园内活动和设施建设征求意见制度。针对国家级自然公园内活动和设施建设的不同情形，分别规定了需要征求意见的对象。

六是国家级自然公园退出制度。规定了国家级自然公园撤销的两种情形。

七是国家级自然公园监督检查制度。规定国家林草局负责全国国家级自然公园的监督检查工作，县级以上地方人民政府林草主管部门负责本行政区域内国家级自然公园监督检查工作，国家级自然公园管理单位负责本自然公园日常管理工作，并对自然公园违法违规问题的发现、调查核实、督促整改等提出要求。

问：《管理办法》对国家级自然公园设立、范围调整、撤销以及规划的审批都作出了具体规定，国家级自然公园审批工作还有什么需要特别注意的地方吗？

答：《管理办法》在国家级自然公园设立、范围调整、撤销以及规划审批规定中，突出了程序上统一、规范，强调了相关权利人的合法权益保障和信息公开、共享机制，主要体现在5个方面。

一是要注意征求相关权利人意见，尤其是对不符合管控要求的矛盾冲突处置所涉及的相关权利人。设立、范围调整或者撤销还应当进行公示。

二是要注意征求相关部门意见，实行部门联合审查。

三是要注意征求省级人民政府意见，未经省级人民政府同意不得上报或批复。

四是要注意与国土空间规划衔接。设立和范围调整要注意与所在地国土空间总体规划相衔接，规划则要注意与所在地国土空间总体规划以及详细规划相衔接。

五是要注意审批后的政府信息公开与部门间信息共享。

问：《管理办法》分别提及一般控制区、生态保育区和合理利用区、不对公众开放或季节性开放区域，如何准确把握它们之间的区别？

答：一般控制区属管控分区的概念。《指导意见》明确提出，根据各类自然保护地功能定位实行差别化管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理。

生态保育区和合理利用区属功能分区的概念。自然公园按照一般控制区管理，理论上应该全域向公众开放，但并不等于可以任由公众随意开展活动或随处修建设施，自然公园作为自然保护地，保护优先仍是其应当坚持的首要原则。对此，《管理办法》规定国家级自然公园根据资源禀赋、功能定位和利用强度，可以规划生态保育区和合理利用区，并对其主要功能分别予以明确。

不对公众开放或季节性开放区域属管理措施的概念。《管理办法》规定生态保育区以承担生态系统修复为主要功能，一方面生态修复活动可能影响公众的旅游体验和旅游安全，另一方面公众的活动也可能对生态修复活动造成妨碍。基于此原因，并借鉴风景名胜区较为成熟的景区轮休制度，《管理办法》规定自然公园可以根据自身保护管理需要，在生态保育区划定不对公众开放或者季节性开放区域。

问：符合《管理办法》第十九条规定的活动和设施建设，是否都可以在国家级自然公园内开展？

答：《管理办法》第十九条明确列出了允许在国家级自然公园内开展的活动类别，但允许开展并不等于必定可以开展。对于不同类别的活动和设施建设，第二十条分别明确了需征求自然公园管理单位或者林草主管部门意见的情形，要求加强对设施建设必要性、方案合理性、设施建设对自然公园影响等的审查，必要时组织专家进行论证。另外，对于确需建设且无法避让的国家重大项目，如果经审查与自然公园保护管理存在明显冲突，则应当申请调整国家级自然公园范围，确保其不在自然公园内实施。

问：《管理办法》规定，在国家级自然公园内开展活动和设施建设应当征求自然公园管理单位或者林草主管部门意见，对未履行征求意见程序的活动和设施建设应该怎么办？

答：《管理办法》要求国家级自然公园管理单位建立巡护制度，定期组织开展巡护管护，包括对国家级自然公园内各类活动和设施活动巡护。对未履行征求意见程序的各类活动和设施建设等违法违规行为，自然公园管理单位要及时发现、制止、督促整改，对于违法违规问题线索要及时报告、移送相关部门。

问：《管理办法》规定国家级自然公园可以申请撤销或者由国家林草局撤销，是否会出现个别地方为了规避国家级自然公园严格的保护管理规定，任其受损以达到撤销目的？

答：国家级自然公园原则上不予撤销。依照《管理办法》，国家级自然公园的撤销仅限于两种情形，即因生态功能丧失且经评估无法恢复的申请撤销，以及因保护管理不力造成设立条件丧失的处罚性撤销。其中，申请撤销需由省级林草主管部门会同相关部门组织审查、论证并报经省级人民政府同意，而处罚性撤销则需完成依法查处和责任追究。如果申请撤销情形中的生态功能丧失是由保护管理不力造成的，也是一样要完成依法查处和责任追究的。（张萌）