海上风电开发建设合规管理要点

海上风电作为当前新能源领域中技术最成熟、最具规模开发条件和商业化发展前景的发电方式之一，其建设对推动能源转型和应对气候变化等方面具有重要意义，但海上风电项目建设中的诸多不确定因素又导致在建设中的各种争议，如投资争议、项目变更或解除的违约争议等大量涌现，导致其比传统发电项目建设具有更高的合规管理要求。

一、项目开发阶段合规管理要点

（一）相关法律法规

1. 选址

（1）海洋自然保护区“双十原则”根据《海上风电开发建设管理办法》（国能新能〔2016〕394号）第七条的规定，海上风电场应当按照生态文明建设要求，统筹考虑开发强度和资源环境承载能力。具体来说，海上风电项目的选址遵循“双十原则”，即应在离岸距离不少于10公里、滩涂宽度超过10公里时海域水深不得少于10米的海域布局。在各种海洋自然保护区、海洋特别保护区、自然历史遗迹保护区、重要渔业水域、河口、海湾、滨海湿地、鸟类迁徙通道、栖息地等重要、敏感和脆弱生态区域，以及划定的生态红线区内不得规划布局海上风电场。（2）占用海域面积根据《海上风电开发建设管理办法》的规定，用海面积和范围按照风电设施实际占用海域面积和安全区占用海域面积界定：

单个风电机组塔架用海面积一般按塔架中心点至基础外缘线点再向外扩50m为半径的圆形区域计算；

海底电缆用海面积按电缆外缘向两侧各外扩10m宽为界计算；

其他永久设施（例如海上升压站）用海面积按《海籍调查规范》的规定计算，各种用海面积不重复计算。

国海规范〔2016〕6号文还进一步提出节约和集约用海的原则：单个海上风电场外缘边线包络海域面积原则上每10万千瓦控制在16平方公里左右，除因避让航道等情形以外，应当集中布置，不得随意分块。

（3）海上及陆地设施海上风电项目的建设往往涉及海上及陆地部分设施的建设，建设过程中可能发生与既有第三方主体的权利冲突，如海上部分设施在已经取得海域使用权的情况下，仍可能影响沿海渔民在该部分海域先行已取得的渔业捕捞权；海上风电项目的陆地附属设施，如升压站、配电楼、运维站等，涉及占用国有建设用地，若是永久建筑物，按照《土地管理法》的规定，实行土地用途管制。因此，针对海上风电项目的陆地附属设施对应范围内的建设用地使用权，需注意关注建设用地的用途是否满足项目的实际使用需求。若建设用地的约定用途与项目实际使用需求不一致的，可能存在合规风险，需根据项目实际使用需求严格按照《土地管理法》规定须办理建设用地手续。同时，陆上部分设施建设可能导致林木被破坏等财产损失等，如果公民、法人或者其他组织所遭受的损害系风电公司实施海上风电场工程建设项目造成的，补偿费用由风电公司承担。

（4）国防安全及航线安全根据《海上风力发电场设计标准》的要求，海上风电项目还应避开军事用海区，且符合国防安全的要求。同时有些海上风电项目在养殖或捕鱼区域或某航线周边区域，需注重交通安全规定，避免引发事故。同时《中华人民共和国海上交通安全法》对施工作业进行了相应的要求，规定进行施工作业应经海事管理机构许可，并且核定施工期间安全作业区。施工结束后应及时清除可能妨碍海上交通安全的隐患。交通运输部海事局发布的海通航函〔2017〕1500号文件，海上风电场受海事主管部门的监督管理，要求建设单位遵守“三同时”的规定，即同步设计、建设、使用海上风电场配套助航设施、防撞设施、防污染设施和海上交通安全监控设施等，同步考虑海上风电场运维和弃置方案对海上交通安全的影响，并将相关费用纳入项目概述。

2. 海域使用根据《企业投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委第2号）、《海上风电开发建设管理办法》的规定，项目单位在申请核准前，应向海洋行政主管部门提出用海预审申请，按规定程序和要求审查后，由海洋行政主管部门出具项目用海预审意见。根据《海域使用权管理规定》（国海发〔2006〕27号）第十四条的规定，用海预审意见的有效期为二年，有效期内，项目拟用海面积、位置和用途等发生改变的，应当重新提出海域使用申请。

3. 军事支持性文件海上风电项目需开展海、陆、空、火箭军等多项军事专题分析工作，并经评审出具军方意见。对军事设施影响分析涉及军事机密，只有获取军方认可的咨询公司可以开展军事设施影响分析。一般战区会推荐能够承担对军事设施影响分析工作的机构，从风电场对预发射阵地两型岸舰导弹的射程、射界、遮挡、电磁环境影响等各方面，全面分析项目建设对发射阵地武器使用的影响，并提供减小影响的具体建议。其中一些地区的军事文件涉及两次批复，即正式开始建设时需重新请示。

4. 其他支持性文件

（1）项目核准批复文件《海上风电开发建设管理办法》第十六条规定，项目投资企业应按要求落实工程建设方案和建设条件，办理项目核准所需的支持性文件。第十七条规定，省级及以下能源主管部门应严格按照有关法律法规明确海上风电项目核准所需支持性文件，不得随意增加支持性文件。

（2）海洋环境影响报告书（表）《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十七条规定，海洋工程建设项目必须符合全国海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准。海洋工程建设项目单位应当对海洋环境进行科学调查，编制海洋环境影响报告书（表），并在建设项目开工前，报海洋行政主管部门审查批准。《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、环境保护部办公厅文件《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》（环办环评[2018]18号）也有相关规定。《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

（二）合规风险提示

1.“未批先建”风险海上风电项目开发建设需要取得的相关批复意见和许可文件较多，以福建省为例，取得核准批复文件需要提供18项文件，包括用海手续、用地手续、军事手续、规避生态敏感区等。

就此类风险，我们从公开途径查找到20个相关案例，几乎均系未取得合法用地（用海）批准手续、未依法报批环境影响评价文件等问题，被处以调整建设规模、责令停工甚至拆除、责令退还非法占用的海域、恢复海域原貌、没收违法所得并处罚款。

相关案例：

（1）2020年，福建省某300MW海上风电项目因不符合用海审批要求，建设规模由300MW调整为240MW，项目总投资由60.93亿元调整为45.66亿元；

（2）2020年，广东省某400MW海上风电项目，因未能及时取得军事部门选址意见被迫申请核准延期；

（3）2021250063号案、阳环高罚字〔2021〕1号案与嘉环（平）罚〔2021〕112号案。

这三个案例中建设项目环境影响报告书未经批准，或其中某一具体项目尚未报批环境影响评价文件，而海上风电项目建设单位擅自开工建设，被生态环境局予以处罚。综上，项目开发阶段应予以高度关注以下两方面风险：一是是否完全取得施工前所必备的全部文件。二是通过审批的文件在核准或备案前是否已超过许可期限，是否在指定期限内重新补办新的批准文件。2. 海域使用补偿方面风险海上风电项目用海范围广，往往会涉及对于相邻养殖主的利益补偿及相邻权协调问题。例如在已经取得海域使用权的情况下，海上部分设施仍可能影响沿海渔民在该部分海域先行已取得的渔业捕捞权。因此，应重点关注以下几方面风险：

一是尽职调查应注意核查用海范围内是否已与相应的海域利益所有权人/使用权人签署相应的补偿协议；

二是利益协调问题需在项目开工前完成，以防止在后续建设过程中妨碍海上工程施工；

三是利益协调达成一致后，未妥善支付相应补偿款项的，可能引起用海纠纷，造成项目建设阻滞等不利影响。

二、项目建设阶段合规管理要点

（一）相关法律法规

1. 海域使用

（1）海域使用权证

根据国能新能〔2016〕394号文第二十二条的规定，海上风电项目核准后，项目单位应按照程序及时向海洋行政主管部门提出海域使用申请，依法取得海域使用权后方可开工建设。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条、第二十条的规定，以及《海域使用权管理规定》（国海发〔2006〕27号）第二十四条、第三十四条的规定，对于以申请审批的方式申请海域使用权的，经海洋主管部门审核批准后，由审核机关作出项目用海批复，由海域使用申请人按项目用海批复要求办理海域使用权登记，领取海域使用权证书；对于以招标、拍卖方式出让海域使用权的，由海洋行政主管部门和中标人、买受人签署成交确认书，并按规定签订海域使用权出让合同，中标人、买受人应当持价款缴纳凭证和海域使用权出让合同，办理海域使用权登记，领取海域使用权证书。根据《中华人民共和国海域使用管理法》，建设海上风电项目，需事先批准并取得海域使用权证书，上述文件会明确记载使用海域面积和四至范围、用途等信息，若在建设过程中或建成后，被执法部门发现实际情况与证载信息不符，可能导致行政处罚。

（2）海上作业许可证

海上风电项目的施工建设需在海上进行，应当遵守在海上进行作业活动的相关规定。根据《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》第五条的规定，在管辖海域进行开采、测量、建筑等水上水下施工，应当经海事管理机构批准，依法取得《中华人民共和国水上水下活动许可证》后方可进行相应的水上水下活动。

2. 安全管理

国家能源局在2022年11月颁布了国能发安全〔2022〕97号文件，强调进一步加强海上风电项目的安全风险防控，要求严格落实企业的主体责任，加强施工安全管理、运维安全管理、涉网安全管理、应急管理以及监督管理。

3. 环境保护

依据《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十八条，海洋工程建设项目的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。环境保护设施未经海洋行政主管部门验收，或者经验收不合格的，建设项目不得投入生产或者使用。建设单位在没有提交相应文件或没有取得生态环境、自然资源主管部门的同意的情况下擅自开工建设，可能因此受到行政处罚。同时，建设单位在施工过程中，还需注意采取周全的环境保护措施，有效控制污染物的排放，减少噪声、光影及电磁波对海洋生物的滋扰，避免造成环境污染或破坏海洋生态。海上发电建设过程中还可能存在着用材用料的环保质量不达标和施工方技术水平不合格对环境造成影响的问题。根据《海洋环境保护法》第四十九条与第五十条，海洋工程建设项目，不得使用含超标准放射性物质或者易溶出有毒有害物质的材料。海洋工程建设项目需要爆破作业时，必须采取有效措施，保护海洋资源。

4. 电价政策

根据国家发展改革委《关于完善风电上网电价政策的通知》（发改价格〔2019〕882号），“对2018年底前已核准的海上风电项目，如在2021年底前全部机组完成并网的，执行核准时的上网电价；2022年及以后全部机组完成并网的，执行并网年份的指导价”。

5. 建设期合同全流程管理

（1）招投标程序的合规管理根据《中华人民共和国可再生能源法》第十三条规定，建设应当取得行政许可的可再生能源并网发电项目，有多人申请同一项目许可的，应当依法通过招标确定被许可人。

（2）合同履行风险及合规管理一般而言，大型海上风电项目建设合同被认为属于建设工程合同的范畴，出于合规控制的角度，其签订、履行及争议处理应适用建设工程合同的相关规范及管理规定。相应地，承包单位是否符合资质要求、是否符合招投标相关规定等均可能影响到建设工程合同效力，进而影响到能否直接根据合同约定主张要求对方承担相应责任。

（二）合规风险提示

1. 在未取得海域使用权证情况下擅自开工建设，受到行政处罚

相关案例：

（1）福建某海上风电项目因未取得海域使用权证，于2020年7月开工建设，分别于2020年11月、2021年11月、2023年3月受到当地自然资源与生态环境局和海警局行政处罚，并处罚金额共计308926.84元。

（2）福建某海上风电公司在未取得海域使用权的情况下，于2019年12月起擅自在莆田市秀屿区埭头镇石城外海域进行用海活动，2020年05月24日被莆田市海洋与渔业执法支队执法人员巡查发现。被处以“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚金”的行行政处罚。

2. 受补贴电价政策影响风险

2021年，海上风电出现“抢装潮”，相关设备、材料、机械等需求迎来爆发式增长，市场价格暴涨，契约精神缺失，承包人或供应商要求增加合同价款、拖延工期，甚至“一走了之”，从而引发一系列重大经营风险，并最终可能转化为法律纠纷。因此，项目业主要提高政策敏感性，正确预判，提前做好预防措施。比如，在签订各类合同时，避免出现“任何情况不予调整合同价格”的类似不合理表述，避免在合同执行时，陷入被动局面，进退两难；在合同执行过程，如果确因“抢装潮”引发价格暴涨，可以在合理合法的基础上，进行适当的调整，便于推进项目的执行。必要时，聘请律师事务所、工程咨询公司等独立的第三方，出具专业的咨询意见，为决策提供支撑，以规避审计合规风险。

3. 地方政府决策改变导致项目建设中途叫停或发生重大变更，带来一系列的违约风险

主要体现在因建设规模缩小或被中途叫停，导致工期延误、不能在规定时间内完成并网错失补贴电价、剩余物资的产生、物资储存费用的增加等。

相关案例：2020年7月，福建某海上风电项目被地方政府勒令缩小建设规模，2021年6月，又被勒令停工，导致项目未在2021年底前完成全部机组并网，失去了0.85元/千瓦时的上网电价，同时产生大量合同潜在纠纷风险。

4. 建设工程合同纠纷风险

海上地质条件复杂多变，海上风电项目施工难度及工程量通常都较大，在建设过程中，除了发包方与总承包方之外，通常还存在分包、承揽等关系。因此谨慎关注招投标、承包方资质审核、合同签订、合同履行、工程竣工验收等各环节合规要求及条款细节，对防范合同履行过程中出现因工期、质量、款项支付等问题引发争议纠纷非常重要。

相关案例：

（1）〔2018〕苏09民终3932号案在分包方存在部分未完工程及缺陷项目的情况下，海上风电公司已经投入使用，结合证据审查情况及各方约定，法院认为，“虽然……调解协议中明确了有未完工程和缺陷项目，但是案涉工程已经交付使用，未完工程已经委托第三方施工完毕，案涉工程亦在质量保修期限内，故XX公司不能以存在未完工程和缺陷项目为由拒付工程款”判定风电公司败诉。

（2）〔2020〕鲁03民终2404号案原被告签订《吊装作业合同》，约定原告向被告提供起重机一台，配合被告完成海上风电吊装施工，随后双方就使用费、进出场费等款项产生争议。法院认为：“在租赁物的安装过程中，上诉人（即设备使用方）公司负有通知、协助等义务。合同解除的原因一是被上诉人（即设备出租方）没有及时组装成功，二是上诉人与案外人的合同发生变化，不能实现合同目的。正常情况下被上诉人没有及时组装成功并不会导致合同解除的后果。根据诚实信用原则、公平原则，综合衡量合同履行程度、当事人的过错、预期利益等因素，本院认为，扣除上诉人已支付的款项外，上诉人与被上诉人双方应各自承担自己的损失。对被上诉人主张的使用费及违约金，本院不予支持。”

5. 错失索赔机会风险

要及时收集、整理并妥善保管与承包人或供应商之间往来函件等证明材料，出现工程、设备质量问题时，要按照合同约定积极提出索赔，要求违约方承担修理、更换、重作、退货、减少价款等违约责任。

相关案例：2017年，某设备公司向某风电公司交付箱变全部设备延期20周案件。风电公司作为买方起诉：设备公司支付逾期交货违约金158.4万元（共计逾期20周的违约金）；设备公司赔偿逾期交货造成的风电延期并网发电量损失2133万元。设备公司作为卖方答辩：逾期交货违约金过高，请求法院调整；减少发电的损失均为可期待损失，并未实际发生，不应承担。

最终法院裁判结果为：一是支持买方风电公司主张的逾期交货违约金，卖方设备公司严重超出了合同约定的交货期限，应当依照约定支付违约金158.4万元。二是支持买方风电公司主张的发电量损失，依照当地省级相关部门出具的批复、国家能源局出具的文件和意见等证据，结合输变电工程年利用小时数、单台机组容量、上网电价等因素，结合风机台数、被告延期到货的天数等情况，认定买方某风电公司发电量损失共计为2133万元。

案例启示：违约金索赔和损失赔偿主张可以并存。

6. “低中标，勤签证，高决算”风险

加强工程签证管理，避免承包人在工程施工过程中利用设计变更、工程签证这些环节的漏洞，采取不正当的手段，通过变更设计增加项目或提高价格弥补不平衡报价的损失，从而导致审计合规风险。

7.施工安全管理风险

海上风电施工作业包括基础打桩、部件运输、工具转运、风机吊装、敷设电缆等环节，起重作业覆盖了全部环节，交叉作业施工经常性存在。常见的重大风险可分为以下几类：

一是打桩出现钢管桩垂直度不够、卷边、欠打或超打现象；

二是海缆由于渔民捕鱼活动、船舶落锚等外力遭到破坏；

三是起重作业风险，风机叶片尺寸大、重量大、结构非标等特点导致作业过程危险性较大，对于现场的安全管理要求很高；

四是台风、雷击、地震等自然灾害风险，尤其在东南部沿海台风高发区域，更应高度警惕受台风风险。

相关案例：

（1）2020年9月13日，广东某海上风电项目在单桩基础施工时发生一起起重船大臂折断事故。据悉，事故原因可能是起重制动器某关键部件损坏或者溜桩导致的起重负荷突然增大。

（2）2020年7月8日，国内某新能源装备公司旗下的海工平台在作业过程中发生安装船倾斜，导致海水漫浸事故。

案例启示：必须加强对施工单位作业安全的监管力度，严禁违反规范施工；要严格审查特种作业人员资质；要根据起重的能力、路径、时间、辅助作业的安排、天气限制、场地限制、通信沟通等条件科学合理安排作业；在合同条款中明确施工单位应承担的安全责任，实现督促工期进度与保证施工安全相统一。

三、结语

当前，海上风电作为我国新时期能源转型的重要支撑，正处在关键成长期。相较传统能源项目，海上风电项目受政策的影响更大且与最新政策的更新关联密切，项目建设中所涉及的民事和行政等法律关系复杂，在申请、审批、备案许可等方面面临的法律合规风险大，合规监管必须贯穿开发建设全过程。总之，合规犹如达摩克利斯之剑，我们必须始终保持谨慎、合规，才能保证海上风电的高质量发展，助力“双碳”目标尽快实现。（本文选自《中国电力企业法治合规建设论文集（2023）》）