光伏政策需要实践总结的智慧

近一时期，国内光伏行业迎来一个政策发布密集期。国家先后启动了无电地区电力建设、新能源示范城市、第二批“金太阳”示范工程等光伏项目，同时又陆续下发了《关于申报分布式光伏发电规模化应用示范区的通知》（下称通知）以及国家电网《关于做好分布式光伏发电并网服务工作的意见》（下称意见），一系列政策的出台让光伏行业再次看到纾困的曙光。此时的国内光伏市场已做好“起跑”之势，到了发展的关键时刻。纵观近几年国内光伏市场发展轨迹，与国外相比，不难发现，这几年，国内对光伏市场的启动并不顺利，走了不少弯路。

大型荒漠光伏电站

国外很少见的大型荒漠光伏电站建设，在我国却成为主要发展方式，其本身具有的科学性与持续性值得业内再次考量。由于新能源本身具有的能量密度低、带有随机性和间歇性以及尚不能商业化储存的特性，所以靠近负荷区、采用分布式发电方式、实行就近发电就近利用的更显科学性。事实也确实如此，欧美发达国家多采用此种发电供电模式。用户自建光伏电站，在满足自发自用之余，富余电量向电力市场出售，自用不足则由大系统补给。欧美模式优势显而易见，不仅发电量得到充分利用，不会出现弃光，同时也节省大量电网配套设施的投资以及在输电过程中能源的损耗。但就我国而言，却走了一条与发达国家不同的路线，在远离负荷区的西部大力建设荒漠光伏电站。长达25年的每千瓦时1.15元的补贴使得电站运营具有丰厚利润空间，因而出现大型荒漠光伏电站建设的“大跃进”。仅2011年底，国内以青海、宁夏、甘肃为主的大型光伏电站建设规模即超过3吉瓦，其中，仅青海一省国家需要补贴的资金就达二、三百亿，在当年可再生能源基金尚无法满足风电补贴的情况下，国家补贴可再生能源的资金缺口被再次拉大。而随之而来的资源浪费问题也更加突出，大量电站建成之后，由于电网基础设施无法及时满足新能源的发展速度，大量弃光现象出现。一段时间以来，青海格尔木建成的几十家光伏电站被迫陷于“发二停四”的境况，即建好的电站实施轮流发电、轮流并网，造成了能源的二次浪费。光伏电站业主也怨声载道，将矛头指向国家电网。一位业内人士表示，大量光伏电站在抢装时刻忽略了电的特性也是造成弃光的主要因素。电作为一种特殊商品，不能被储存，所发电力需要及时输送。传统电站在建设之初，都会事先规划好与之配套的输配设施才开始建设。但一拥而上的光伏电站显然忽略了这一原则，当光伏电站建设速度远高于电网配套设施的建设速度时，电网无力输送也是无奈之举，弃光的结果也必然出现。“这也是电网面对不支持新能源并网质疑喊冤的地方。”

经过实践的检验，大型荒漠光伏电站弊病显现，如占地量大、解决当地就业能力有限、远距离输送经济性差，补贴款拖欠等现象客观上放缓了国内建设大型光伏电站的步伐，但在我国光伏“十二五”规划中，2015年底，国内光伏装机完成的21吉瓦目标中，大型光伏电站的规模达10吉瓦，占据二分之一强的份额仍令人费解。对国家继续推动大型光伏电站的建设，一些业内人士认为政策惯性使然，也有人推崇“在接近负荷区的沿海地区，大型光伏电站仍具推广意义。”但无论如何，接近负荷区、即发即用应作为开发光伏要遵循的基本原则。在汲取前期教训后，国家在电站建设方式上是应该否有所偏重。

　“金太阳”示范工程

另一影响深刻的光伏政策是2009年，财政部、科技部、能源局共同启动“金太阳”示范工程，由于恰逢当时光伏成本居高不下、电网对新能源严防死守的阶段，使得“金太阳”示范工程具有了时代的意义。它不仅率先启动了国内光伏应用市场，同时也撕开了光伏并网的一道口子——获得许可的工程项目原则上均可实现并网。

但这项示范工程，历时3年经几轮政策的调整激励，每年100-200亿的资金下发之后，却不得不面对一个尴尬事实——“钱发下去了却没拿到相应的发电量。”相关数据显示，到目前为止，自2009年批复的“金太阳”示范工程仅有装机总量40%的发电量实现并网，其他工程均因各种情况未完成并网。由此，“金太阳”事前补贴的方式同样受到了各方质疑，多位专家呼吁应该实施度电补贴，即按照最终上网电量给予补贴。

也许度电补贴更为科学，但时局维艰，其他业内专家也明确表示，国家推出的“金太阳”政策还是有其必要性的，至少可以缓解目前普遍资金链紧张的光伏企业工程前期的融资问题，从而继续推动光伏产业的快速发展。从实际情况来看也的确如此，在目前光伏惨淡的时期，今年的第二批“金太阳”示范工程1GW的装机量自公布后，迅速被各省的光伏企业瓜分，并在全国范围内进行了撒网式寻找适合“金太阳”示范项目的屋顶。但无论如何都不能否认，“金太阳”示范项目的补贴依然给投机者投机机会，骗补、先建后拆、后期监管困难、认证难度较大等诸多弊病会很快使“金太阳”示范工程偏离初衷。

国内分布式补贴

时间无疑是迫使迷雾消散的一剂良药，国家层面对发展光伏产业有了更清晰地认识，开展了自上而下的梳理。9月14日，国家能源局在光伏发展关键节点上推出了业内盼望已久的《通知》，率先将国内的光伏发展首次引向分布式发展之路。

来自上层的压力，同样迫使之前消极应对光伏等可再生能源并网的电网公司态度发生重大变化，公开对社会作出郑重承诺：全力支持国家分布式光伏电站的推广，并发布了《服务意见》，至此光伏并网之路向前跨出一大步，令光伏业内为之振奋。

国内光伏迎来了发展的关键时刻，“分布式”的发展让平价上网加速来临，在兴奋之余，业内人士也在时刻担忧《通知》可操作性以及实施细则的制定情况。记者从业内专家处了解到，相关细则仍在讨论、论证中，其中对分布式发电补贴方式的讨论，怎么补、如何补尚未达成统一认识。“肯定会近期出台，但具体时间不确定。”从各种消息来看，国家倾向对用户侧销售电价进行每千瓦时0.4-0.6元的补贴，这种补贴是否适宜，也引起了业内专家的广泛讨论。部分专家表示，每千瓦时0.4-0.6元的补贴，不能涵盖所有的建筑屋顶，将再次陷入“金太阳”寻找不到合适屋顶的困境；另外，用户侧未来用电价格势必上涨，存在不确定性，对以后的计量、补贴都有巨大影响，增加了国家对电价补贴的管理难度。

在自己屋顶建设一座光伏电站的上海太阳能研究所所长赵春江，经过亲身经历，非常感慨地说：“最好的方法是绿电回购。以日本为例，2009年开始对光伏工程进行补贴，但是国家每千瓦补贴7万日元，地方政府再补贴10万，补贴力度非常大，但国内市场增长并不尽如人意，仍相当缓慢，直到2012年7月份，日本政府发布全额收购绿电政策之后，光伏每个月安装量就开始出现非常规上升，快速有效地推动了日本国内光伏的发展。未来我们国家的补贴也应选择全额收购绿电的补贴方式，这是目前启动光伏市场最公平、最有效的一个方式。”

具有同样观点的还有国家发改委能源研究所研究员王斯成。他在自己的文章里多次提出“固定电价补贴”方案。王斯成也多次提到欧洲一些国家已经进入了平价消费时代——德国用户光伏用电价格已经低于其电网价格，工商用电也已达到平价，意味着光伏发电已经不需要国家再补贴了。在今年5月，德国日照最好的一天，光伏发电让人看到了最美妙的情景：光伏发电提供了当天所需电力的50%，创造了光伏发电一个奇迹。

随着未来传统能源价格上涨，2-3年之后，我国也可以实现平价上网，意味着光伏需要国家补贴时代的结束，而这一进程取决于我国政府的管理智慧与水平。

王斯成提出，近两年国内光伏生产成本也已经快速下降，组件价格连续6年下降了86.6%，目前成本也已经降到了1块钱左右，国内部分工业用电也出现了超过光伏成本的趋势，已经初步具备了光伏平价上网的基本条件。但若按照当前国家倾向实施的每千瓦时0.4-0.6元的补贴政策，尽管所需极少启动资金，但由于缺少对所有建筑的普适性，不能覆盖所有的建筑与负荷，到时国内光伏应用市场依然很难打开。 “所以选择少花钱还是选择与欧洲一样出台固定上网电价是一个谁更具前瞻性的问题。”

如果说，我们在光伏应用推广模式、补贴方式都经历了某些教训，在国内光伏事业发展关键期，光伏不能仅仅拥有多种利好政策，同时也需要实施跨越式发展，出台光伏发电固定上网价格。期待政府层面借鉴国外成功经验、避免国内在补贴方式与补贴力度上的盲目试水，应尽快制定出有利于光伏平价时代快速到来的新政策，使分布式光伏补贴方式真正起到扩大国内光伏应用市场的作用。