苏维利：光伏政策应当市场化落实

对话人

■天华阳光控股有限公司董事长　苏维利

■中国能源经济研究院光伏研究中心主任　红炜

经验证明

FIT的补贴方式是最成功的

红炜：2005年国家颁布《可再生能源法》后，又陆续出台了大量的促进光伏产业发展的政策文件，对我国的光伏产业发展，特别是国内终端市场的建设发挥了巨大的作用。我们在看到成绩的同时，也看到一些问题，比如以“金太阳”为代表的投资补贴方式带来的“骗补”和施工、产品质量不能得到保证问题，再如争取“金太阳”项目过程中出现的“普惠”、“寻租”现象等。这些问题如果不能得到科学合理地解决，必将严重影响我国光伏产业的长期、健康发展。天华阳光公司从2005年开始就在世界各国从事光伏终端市场业务，成为全球最专业的电力金融运作公司，对国外成熟市场的情况非常了解，能否介绍一下在光伏发电补贴方面国际上有哪些经验和教训？

苏维利：从全球来看，光伏发电补贴主要通过两种形式实施：以德国为代表的FIT上网电价补贴方式和以美、日为代表的建设投资补贴方式，今年以来日本也开始采用FIT方式。从德国7年多的实施结果看，FIT方式是最成功的，因为它的交易基础是终极产品价值实现。这使得德国已经成为全球当前最大的光伏电站安装国，也曾为全球提供了一年50%的光伏电站安装市场；而美国和前期日本建设投资补贴方式的交易基础是前期建设投资额，这一政策的实施，在促进了当地光伏电站建设的同时，在补贴申领过程中也难免有“骗补”和施工质量不合格的现象，这与中国当前“金太阳”补贴政策中出现的问题很相似。光伏产业的发展对人类来说，是一项全新的事业，许多事物还在摸索之中，应当允许试错，允许不断修正，允许在探讨中寻求光伏发电补贴政策的最佳实施方式。

法律化是光伏产业市场化的最高形式

红炜：不管哪种补贴方式，都说明光伏产业无论生存还是发展离不开政策的扶持。从以往的经验可以清楚地看到，如果政策的实施办法科学合理，所产生的经济效果就好；如果实施办法不尽科学合理，政策就难以发挥最佳的效果，有时甚至出现不利于光伏产业发展的负效果。比如目前中国补贴政策“普惠”的实施办法，对光伏产业没有达到扶优汰劣，培育有竞争力企业的结果，这也是政策制定者和执行者不愿看到的结果，所以说光伏是一个需要政策与市场紧密结合才有更好发展的产业。从国际光伏产业发展实践看FIT的是一种不错的选择，那么德国、日本在实行FIT的办法中又是如何科学、合理地解决政策与市场的最佳结合问题呢？

苏维利：实现政策与市场的紧密结合这是光伏产业发展中首要解决的问题。总结各国经验，可以得出通过强化市场化的基础和手段可以促使光伏补贴政策发挥最佳效果的结论，它主要表现在两大方面：一方面是制度制定的法律化。法律化就是市场化的最高形式，是保证光伏发电补贴政策市场化运作的基础。以中国和德国为例，德国的光伏发电补贴政策是通过管理部门拟定，议会讨论，最终通过法律形式加以确立的，这种完全市场化制度的确立，首先保证了德国光伏发电补贴制度的市场化地位高于中国，其权威性高于中国。德国的《可再生能源法》、《可再生能源发电并网法》有着非常细化的法律约定，而中国颁布的《可再生能源法》只是对大的光伏发展框架进行法律约定，实施的细化部分则是通过各项政策来体现的。事实证明这样做的结果是，不但政策执行的权威性有限，而且不执行政策所承担的成本也有限。谈到光伏发电上网问题，德国的市场环境差于中国，因为传统发电公司与电网公司资产是统一的，而中国的市场环境好于德国，因为传统发电公司与电网公司的资产是分离的，可是出于对法律的尊重，德国光伏发电的上网从来不是问题，而在中国新能源发电的上网问题已经成为新能源发展中的重大问题之一。

红炜：这一点至关重要，不仅政策的实施手段应当是市场化的，而且政策的制定程序和地位首先就是市场化的。政策的实施需要通过市场手段发挥作用很重要，确立政策的过程和确立政策的法律地位从而确立市场化运作的基础更加重要。

苏维利：接着说国外通过市场化手段促使政策发挥最佳效应的第二方面，政策惠及对象的选择是完全市场化的。国外的运作一般是这样的：第一阶段是所有相关法人都可以参与光伏电站建设的申请工作，当政府公布要实施享受某一补贴政策的申请时间之后，申请人第一时间竞相在政府官方网站报名排队，以排在前面的有效法人为限。第二阶段是政府审查被受理法人的相关资质、条件。看上去机会是均等的，但选择却是严格市场化的，要求竞争者必须有远见，有魄力，有业绩，有充分的准备。比如众所周知今年是日本光伏电站建设大发展的一年，日本推出了全球最高的光伏发电补贴价格，可目前中国只有天华阳光公司进入了该序列。这不是天华阳光公司运气好，也不仅仅是天华阳光公司报名排在第四名的原因，这是天华阳光公司2007年就开始深耕日本市场，2011年福岛核电危机后就购买或租赁了大量可用于光伏电站建设的土地，依靠准确的判断，精细的测算和坚定的信念和勇气获得的结果。在国内，人际的因素会多一点，而在国外只有最市场化运作、最优秀的企业才能脱颖而出。

光伏政策应当通过中间环节

转化为市场操作

红炜：光伏政策的实施必须是市场化的这一原则，对当前中国的光伏电站投资者的审批工作极具重要意义。当今中国实施补贴电价的光伏电站建设大省——青海就面临这样的问题：有限的补贴资源，为了平衡关系被动的“普惠”给众多申请企业，而省内希望打造的光伏产业链，大力吸引电力承载企业，实现光伏发电就地消纳的良性产业结构却难以建立起来。

苏维利：结合国外经验，我也向青海省政府领导建议过：省内1GW的安装量，如果平均分配给40家投资企业，哪一个企业也不会重点布局青海。如果把分配对象的标准限定为有规模和经验，并一定将产业链落地青海，只分配给3-4家有竞争力企业，结果一定是不一样的。据说青海明年将向这方面努力。如果中国的光伏发电补贴政策，在建设目标和补贴额度明确的前提下采取严格的招投标方式，一定会促进光伏企业的优胜汰劣，促进中国光伏产业早日完成整合。

在实行招标制基础之上，为了更进一步的市场化操作，我还建议：如果这一招投标模式在青海得以确立，如果执行机构不是交给一级政府而是交给一家有光伏终端市场经验的企业，由该企业根据省政府的标准和提供的竞标企业名单进行完全市场化的招标选择，应当是当前管理体制下，把光伏发电补贴政策通过完全市场化的手段加以落实的最佳选择。

红炜：这实在是一个非常有智慧的建议，其智慧在于是把政策的实施通过一个经济的中间平台转化为市场操作，极好地解决了从政策到市场中间的衔接问题，应当引起国家相关管理部门的高度重视。其实早期的中国光伏终端市场建设就是采用市场化的招标制方式的，只是当时的规模太小，不足以支持国内光伏产业发展的需求。应当说采用电价补贴与招标制相结合，是将我国光伏补贴政策与市场化运作相结合的最佳方式，关键是解决了当前无力从根本上改造政策制定的市场、法律环境，却在政策的实施阶段，通过市场化的运作平台加以过渡、传导的问题。

苏维利：当前的中国光伏产业看似积重难返，如果只将目光停留在产业内部的自救是难以提振信心的，如果中国能像德国那样，不但明确光伏建设的目标、补贴政策和年限，同时完全市场化的操作，是一种大力发展新能源的明确态度，作为民营企业家和新能源投资人，我相信市场一定会做出政府意想不到的积极反应。前不久国家出台了不少政策鼓励民营资本进入众多垄断性性行业，其中法律的保障，市场的公开才是让他们大胆进入的关键。

市场化扶持光伏产业的着力点

应在终端市场

红炜：“公平、公正、公开”原则是市场化的基础，只有这样，投资人才敢在认真评估风险之后做出是否投资的慎重选择，中国的民营企业需要这样的市场环境。要想让中国的光伏产业尽快走出低谷，重振辉煌需要这种政策与市场紧密结合的投资环境。现在针对光伏行业的暂时困难局面，政府正在积极“救市”，也有市场化救市的说法。我认为政府扶持光伏产业的着力点，应当是根据国家财力的大小，以提供终端市场为核心，用终端市场机会反哺中、上游生产企业，形成良性循环。对此，你怎么看，有何建议？

苏维利：这一点非常重要。当前政府“救市”的决心和力度值得肯定，但在策略上应当更加明确锁定终端市场。可以说政府目前主要锁定的是光伏“制造业”。只有终端市场的相关问题处理好了，自然会向制造企业提供市场机会，也就是订单，让他们实现销售确认，才是根本地解决问题。我们现在看到的“救市”现状是政府将很多项目许可和批复直接发给了光伏制造企业，这并没有从根本上解决问题，制造企业从单纯的产品销售变成了电站投资捆绑自身的产品的现象。最终在电站投资占用大量人力、物力和财力的同时自身产品销售却不能得到充分确认。也就是说产品库存由短期变成了长期，这些企业还要承担电站销售的压力，这并不能实现市场化救市。

要让市场良性循环，关键在于终端市场安装量和市场化的运作。建议政府可以把许可发放的建议权更多交给类似天华阳光这样完全中立的电站开发商，进行项目专业化投资、管理和运营。通过政府和银行的指导进行采购，有倾向性地扶持政府或银行认可的企业。通过行业中各产业链各自的专业化分工、合作，从而形成真正的市场化救市。