关于能源投资项目审批的一点思考

我国投资体制改革在各项改革中属于比较滞后的一个领域。这是由投资在经济中的地位作用及其在市场经济中的特点确定的。投资体制改革的关键在于能否把投资决策权交给企业，进而让市场来调节企业的投资活动。目前这一问题的答案明显是否定的，原因涉及多方面，以央企为例，其投资运用的是国有资产，且投资活动决策的正确与否与法定代表人的进退无关。

如此一来，企业对市场供需不承担义务，电信、电力电网、铁路等网络型产业如放开投资，将导致严重的重复建设。所以我国投资项目历来强调审批，审批权也在中央和地方间来回让渡，但这都改变不了政府配置资源这一基础，而这也是导致资源配置低效的根本原因。改革就是要发挥市场在配置资源的基础性作用，下面笔者罗列几种模式，以供思考。

发达国家政府严控非经营性投资

发达的市场经济国家，投资项目分为两大类：一类是政府投资项目，一类是私人投资项目或非政府投资项目。其中政府投资项目又分为经营性投资项目和非经营性投资项目。对私人投资项目，政府主要是进行规划、安全、技术标准、建设程序、环保、消防等方面的控制，只要不违法一般不加干预；对于政府经营性投资项目，由于在营运后有盈利保障，一般也按照私人工程的方式操作；而对于非经营性投资项目则严格管理，政府对其造价、招投标的细节、质量工期都会提出要求，在管理上可以直接管理，也可以监理公司全面管理。

有意思的是，美国电力投资项目有的由联邦政府审批，有的由州政府审批。例如，2011年2月，美国能源部批准在俄勒冈州建设2.3万千瓦热发电项目，而美国蒙大拿州批准的一风力发电项目，装机容量为7.9万千瓦。

关于投资的价格机制，发达国家也按项目分为政府投资和非政府投资两种方法管理。对政府投资项目，政府从定额到具体造价都会提出管理规定，除特殊要求可以进行邀请投标、议标外，其他所有政府项目都须公开招标。政府进行造价、工期、质量三者一体的综合管理，关注的是项目的社会效果。

我国放开投资审批的试验

电力系统工作者对电力项目的审批历来存有诸多意见，关于改革的争论集中在是否应改变目前实行的一对一的申报批准方式，改为通过招标竞选项目业主。

在不断的讨论中，国家发改委于2005年决定浙江乌沙山电厂采用招标方式选取项目法人，并将其作为我国电力行业放开审批的“试验”。投标者使出了浑身解数，可竞标者大都是央企，他们的投标策略几乎都是为了中标可以不顾项目经济性，最后大唐发电集团以极低价中标，业内人士笑称其为“假招标”。事实上，大唐中标后也自知难以以极低造价完成任务，通过协商还是调整了项目概算。

这次招标开创了一种新的项目和项目法人市场准入的途径，还是具有积极意义的，其不成功的原因不在于招标方式本身，而是因为参与竞争者是同一资本持有者的投资企业，资本间未能形成竞争关系，归根究底，市场体系还未形成完善。

几年后，因开发内蒙古东两市两盟电力以配合直流输电工程，内蒙古需要建设装机共360万千瓦的三个电厂。国家能源局决定再次进行招标决定项目法人的试验。为了搞好试验，国家能源局事先召开座谈会听取各方意见。不久招标如约开幕，这次招标“幕前活动”和“幕后活动”都很频繁，标书的竞争退居次要地位，“幕后活动”成了主角。最后，最早开展前期工作的北方联合公司名落孙山，而未做前期工作，投标前匆匆进入的某著名能源集团却捷足先登。这次招标也不成功，问题也不在招标方式上。享受计划单列等特权的特大央企集团，其深远背景、领导集团强大“公关能力”都使得招标走了样，市场经济中的公开公平公正荡然无存。

随着我国电力需求飙升，电力短缺日趋严重，各大电力集团开始跑马圈地。应对这样的场面，招标屡试不爽，国家能源局另聘蹊径：集中一批专家，采取集中封闭的方式在短时间内对各单位报上来的项目评分排序，国家能源局依次审批，如此批出了一大批项目，但是这不是方法的变革，充其量是改良而已。

三峡输变电工程创新审批实践

为什么要谈谈三峡输变电工程管理？因为它是一种新型的投资项目审批方式，对投资体制改革有许多启示。

三峡工程没开工之前，大部分工作是由中国长江三峡开发总公司统一承担的。1994年三峡工程通过了全国人大审议，当年大江截流成功，三峡工程开工。

三峡工程的工作分为三部分：电站枢纽、移民工程、输变电工程，这将三峡工程概算明确分成三块。为此，国务院决定成立国家电网建设总公司，负责三峡输变电工程建设；明确先期已经成立的三峡建设委员会移民局，负责三峡移民工作。

三峡工程开工前进行了广泛的论证，三峡电网论证是其中一部分，为此三峡建设委员会专门对三峡电网系统设计做了审查和批复。此批复对三峡电网系统总工程量、工程进度、投资总额、分项工程、主要技术政策、验收要求等都作了明确的规定。三峡工程开工，三峡输变电工程也随即开工，但所有的单项工程必须按进度要求分散到各年度实施。

于是，三峡输变电工程就创立了一种新型的工程管理方法。即国家（政府）审批一个工程总包，在有效的实施年份中，各分项工程的现有项目业主提出初步意见，报三峡建设委员会办公室审查同意，再由业主报国家发改委列入当年计划大本（国家发改委不再审查，直接列入）。国家对三峡输变电工程的投资总额实行“静态控制，动态管理”，即每个单项工程按批准的概算计静态投资，三峡建设委员会办公室每年核定价格调整系数，计算出动态投资，与实际投资相比较，如果工程“省钱了”可以提取其中小部分作为鼓励资金，其余大部分作为工程结余滚存，还用于工程。

通过十几年的实践，电网建设公司认为这是一个好的办法。国家政府只审查工程项目包，包内的单项工程由业主自主安排，充分发挥了业主的积极性。当然这里还有很多前置条件：例如融资、土地、环保、消防、运输、装备等都由业主自行解决，政府部门只解决业主解决不了的问题。

（作者为资深电力专家）