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国家能源局2011年发布的《分布式发电管理办法征求意见稿》将分布式发电定义为：位于用户所在地附近，不以大规模远距离输送电力为目的，所生产的电力除由用户自用和就近利用外，多余电力送入当地配电网的发电设施、发电系统或有电力输出的能力综合梯级利用多联供系统。目前，我国的光伏电站有三类：独立离网光伏电站、建筑结合光伏发电系统和大型光伏电站。
2009年，为解决国内光伏设备产能过剩的问题，“光电建筑应用示范项目”（简称“金屋顶”）和“金太阳示范工程”（简称“金太阳”）项目诞生，与分布式光伏相关地方配套政策也逐渐推出。
此后的3年中，“金屋顶”和“金太阳”分别确实批准了62万千瓦和571万千瓦的项目，但整体效果并不佳——除了以次充好、虚报面积等问题，分布式光伏开工进度缓慢，产能过剩的局面并未实现根本扭转。
当前：落差从何而来
从是否真正启动国内光伏产能市场上看，目前的效果还达不到当初的目标。其中的问题在于四点：认识、技术、成本和政策。
首先是认识没有转变，特别是政府的认识。这就像“中国式过马路”，大家都知道有危险，但还要闯红灯。每个人心里都知道，发展光伏有利于节能环保，但在实际情况中，一些项目签字确认后就进入研究阶段，最终落实的是少数。而这些被反复研究的问题，应该是通过顶层设计解决而非底层设计。一旦顶层设计确定、决策拍板完成，就要切切实实地逐级推动。
其次是技术水平不够。近年，光伏组件价格降低较快，光伏系统发电经济性有所提高，按设备目前市场价格测算，我国光伏系统发电成本因不同地区和太阳能资源的不同，大约0.9～2元/千瓦时，约是燃煤电厂平均发电成本的3～6倍，是居民用电价格的2～3倍，因此离供电侧和用电侧平价上网仍有较大差距，仍然需要在国家优惠政策支持情况下发展。从2009年到今天，光伏设备组件在使用灵活性方面，也未达到占领主流能源市场的要求。
再次是法律问题。现在，一些分布式光伏项目实行合同能源管理。这个概念虽好，但很多投资商做光伏合同能源管理的开发商后却拿不到钱。原因就是在法律上走不通。
这种情况更多体现在“金太阳”工程中，由于项目开发商和建筑业主不是一个主体，节省的电费给不到光伏开发商。因为，根据《电力法》，一个供电营业区内只能有一个供应营业机构。
2012年年底，国家电网公司出台了《关于做好分布式光伏发电并网服务工作的意见》，提到“建于用户内部场所的分布式光伏发电项目，发电量可以全部上网、全部自用或自发自用余电上网，由用户自行选择。”这就是肯定了分布式用户可以作为一个供电单位，但这仍仅是企业出台的执行办法，如果国家不能及时修订《电力法》，这项措施在执行中或将面临新的障碍。
最后是成本收益不佳。目前，由于国家对分布式上网的补贴政策仍在讨论中，因此，已经通过分布式光伏上网的用户获得的电价返回，多是电网企业参照脱硫燃煤电价“临时结算”方式返给用户的，并不是真正意义上的零售电价，这也让很多希望进入的民企处于观望状态。
下步：解决补贴和管理
要发展分布式光伏电站，明确补贴和管理政策至关重要。
未来，大规模地开展以投资补贴为主的“金太阳”工程的政策空间不大，除了对边远地区，为减少无电人口还可能继续实行中央政府的补贴，但在东部地区，采取度电补贴才是比较科学合理的方式。目前，对分布式光伏发电如何补贴已经进入征求意见阶段。
然而，对这个补贴的效果并不能要求太高。“金太阳”项目是补贴设备、先行补贴，近几年，参与“金太阳”项目的人可以划分为三类：一类是确实对光伏发电有热情，希望进行尝试；第二类就是通过申请项目骗补贴，由于此类人的存在，影响了“金太阳”项目的效果；第三类就是只为完成任务。
可以预想，如果设备补贴成为度电补贴，只有之前申请的第一种人和第三种人，特别是对光伏产业真正有兴趣的人才会参与进来，因为补贴不在先期支付，这就让期望骗补的人没有利益可得。要避免这种情况发生，新的补贴政策还要通过详细的调查，确定适宜的标准力度和具体实行方式。
在管理方面，发电上网审批和操作程序有待进一步明确和细化。在2012年10月和2013年2月，国家电网公司发布了两次关于分布式能源的执行办法，解决了很多用户上网的问题，然而，具体到项目的申请、审核、接网标准、发电计量、电价结算、故障排除、系统稳定性等一系列具体规定和流程时，很多部门和相关单位还没有出台相关的措施。而电网企业都是按照国家政策执行，政策不出台，国家电网公司在操作上也面临很多困难，如用户在发票开具、费用结算方面遇到政策不明确的问题。因此，分布式光伏产业需要相关部门出面，协调国家多个部门的工作进度，以促进产业顺利发展。
最终：依托市场和法律
截至2012年，我国光伏设备制造的年产能大约3000万千瓦。与之相比，国内装机消化量非常少，特别是分布式并网的光伏项目更少。当前，分布式发电的障碍正在逐一解除，特别是随着技术的进一步提升和装备的全面国产化，到2015年，初投资达到1.2万元/千瓦，发电成本小于1元/千瓦时，或将在配电网侧达到平价上网，如果投资继续降低，发电成本进一步下降，则在发电侧平价上网将成为可能。
但是，新的障碍也在不断出现，这主要因为整个系统仍存在问题，要解决系统的问题，就不仅是一个补贴政策或者一项技术可以实现，而需要市场引入以及完善立法。
首先是补贴政策，尽管目前有设备补贴、未来可能会有度电补贴，但补贴毕竟是拿纳税人的钱，长期补并不是一个长远的办法。如果可以引入竞争和市场机制，主动参与光伏发电的人会增加，光伏实现大规模推广，在竞争下的安装成本也将随之下降。只要大市场出现，当前最重要的成本问题基本就能解决。
与市场化相比，立法更需要改进和完善。目前，我国尚没有明确针对于分布式光伏的法律政策，这就让光伏行业在遇到具体问题时无法找到依据。在分布式光伏发展较好的德国，除了在2000年颁布《可再生能源法》对分布式光伏进行特别规定，还在2004年、2008年和2012年根据可再生能源发电市场的发展进行了三次修订。因此，立法不仅会让申请、安装、计费、维护等种种细节都有据可循，也是保证市场化实现的先决条件。
（作者系国家发改委能源研究所可再生能源发展中心副主任）
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