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2013年3月，在与各部部长数小时的讨价还价后，德国总理默克尔向记者宣布，政府暂不会对《可再生能源法》（EEG）中现有光伏发电系统进行任何削减，但EEG将进行一次彻底的改革。
德国是全球可再生能源发展最成功的国家，也是全球最大的光伏太阳能市场之一。德国的光伏产业之所以能够取得引人瞩目的发展成就，这不仅仅归功于通过立法推动了可再生能源的利用，更是得益于政府营造了良好的创新生态和市场环境，而这正是我国光伏行业所欠缺的。
推动新兴产业发展不宜操之过急
光伏产业是典型的新兴产业。新兴产业的成长，表现出与传统产业迥异的路径和特征。由于新兴产业的技术创新和产品创新非常频繁，市场不确定性很强，商业模式也不成熟，投资风险不可低估。为了避免巨大的投资风险，新技术和新产品的产业化规模一般不宜很大。由于新产品并不为消费者所熟知，对于新兴产业而言，推广市场应用的积极意义不亚于新技术的产业化。
20世纪90年代初，全球光伏应用刚开始走出实验室的时候，德国政府就率先出台《可再生能源购电法》，规定了公用电力公司要接纳可再生能源电力等内容。与此同时，德国开始实施“一千光伏屋顶计划“，通过应用示范，既让公众领略了光伏发电的技术魅力，又让他们认识到可再生能源发电的前景。1998年德国又推出“十万光伏屋顶计划”，通过提供优惠贷款鼓励光伏应用。2000年德国推出了《可再生能源法》，将有利于可再生能源发展的各项政策系统化、法律化。
德国对光伏应用的补贴也体现了稳健的市场化特征。根据EEG最初的规定，从2005年开始，光伏上网收购电价按照5%的标准逐年下降，持续20年。用经济学的术语来讲，这种政策就是给予光伏使用者和光伏制造商一个明确的政策预期：由于补贴逐年下降，早一年安装将能获得更高的度电补贴，从而吸引使用者尽早装机上网；这一政策同时也在倒逼光伏制造商提高技术水平，降低设备成本。
与德国偏重于向光伏使用者提供补贴以启动市场需求的稳健风格不同，中国发展光伏产业的重点在于扶持光伏制造企业的迅速成长。由于对新兴产业的成长规律认识不够深入，各地在发展光伏产业时，还是按照发展传统产业的思路，去积极引进大项目，鼓励企业规模扩张。忽视新兴产业技术和市场不确定性的后果很快就显露无疑。国内很多地方通过优惠政策吸引了大规模的光伏投资，而近两年多晶硅和电池组件的价格狂跌让很多人始料未及，最终导致严重的产能过剩，光伏企业普遍陷入财务困境。这说明，在市场需求尚不明确，技术进步速度和方向难以预测的情况下，过于强调新兴产业的规模扩张并不可取，一旦市场出现风吹草动，就会对产业发展造成很大的冲击。
培育市场比扩张产能更重要
近年来，中国的光伏产业经历了爆发式的成长，从鲜为人知一跃成为全球最大的光伏产品生产国。中国太阳能电池组件的产量自2007年以来一直蝉联世界第一，全球前十家太阳能电池厂商中，中国就占了一半以上。中国的光伏产业已成为一个从业人员数十万、经济规模千亿元级的大产业。但好景不长，由于国际市场的需求萎缩以及产品价格的大幅下跌，中国的光伏产业陷入全行业亏损。不久前，昔日中国最大的光伏企业无锡尚德也不得不宣告破产重组，尚德破产案在很大程度上折射出中国光伏产业当前面临的危机。
在短短几年的时间里，中国光伏产业的发展历程可谓大起大落，既实现了产业规模从小到大的嬗变，又经历了产业景气由盛而衰的转折。光伏产业的迅速发展得益于地方政府的大力扶持。在地方经济转型的过程中，需要一些产值巨大的新兴产业来带动整个地区的产业升级，拉动经济增长。但政府扶持政策的特点是生产者导向，它立足于产业的供给侧，以支持生产企业的成长为出发点，对启动国内市场需求方面则重视不够。对于作为新兴产业的光伏业来说，由于市场需求明显不足，一味地鼓励产能扩张，只会加剧供求矛盾。
德国等发达国家发展光伏产业的思路则与我们有所不同。在这些国家看来，由于光伏产业的关键技术还不够稳定，生产者关于新产品的理念也不够成熟，产品性能处在不断的变动之中，消费者对新产品也会经历一个从不了解到熟悉的过程。因而政府不仅重视利用研发投入税收抵免等手段鼓励企业开展技术研发，更强调通过产品应用示范、提供各种形式的应用消费补贴等需求侧补贴的方式，让更多的消费者去了解和使用新技术和新产品，激发对新产品的市场需求，从而为新产品的大规模市场推广创造良好的条件。近年来欧洲国家光伏产品应用市场的爆发性增长，与各国政府对市场需求的积极引导不无关系。
国内市场的发展对于中国光伏产业来说非常重要。我国目前的能源消费结构是以消耗煤炭、石油、天然气等化石能源为主，这种能源结构不利于经济的可持续发展。而太阳能作为一种取之不尽，用之不竭、清洁无污染的新能源，应该有着广阔的市场前景。对中国来说，培育市场比刺激产能扩张更重要。只要市场潜力大、需求增长快，企业在利润动机的驱动下，自己就会去改进技术、提高质量、调整产量。
政府救火不如理顺体制
在光伏发电还不能实现平价上网的情况下，政府补贴无疑是刺激市场扩张的重要动力。德国的经验表明，政府补贴固然必不可少，但构筑一个有利于产业良性发展的体制机制更为重要。从德国光伏发电的市场分类来看，分布式光伏发电所占比重远远超过集中式发电，这意味着居民和工商企业是光伏应用的主流。尽管德国FIT政策提供的补贴水平在逐年下调，但始终能够为光伏使用者提供合理的投资回报，电网公司也能从相应的制度安排中获益，从而有效地激发了市场需求。在补贴水平不断下降的趋势下，要想使光伏使用者依然有利可图，光伏组件的价格就必须同步甚至更大幅度地下降，这就迫使光伏生产企业也不得不开展持续的技术创新，并努力实现规模经济，从而推动了光伏产业生产和应用的良性循环。
当前中国光伏产业面临着产能严重过剩、企业生产萎缩的困境，要求政府救市以挽狂澜于既倒的呼声不断高涨。要想实现光伏产业的可持续发展，迅速启动国内市场是十分必要的。但这个问题不能仅仅从被动消化过剩产能的角度去理解，更应该把它放到新兴产业成长的视角下去认识，只有遵循新兴产业发展规律，才能有序促进光伏产业发展。
与中国的光伏制造业高歌猛进形成鲜明对比的是，中国国内的光伏装机需求增长非常缓慢，中国的光伏装机量在全球市场中的份额微不足道。新兴产业通常建立在颠覆性技术的基础上，会导致传统产业的产业链重构，因而现有的商业环境和制度安排往往与新兴产业的发展不能完全相容。作为新兴产业，光伏产业的成长需要新的体制机制和商业环境。国内光伏市场的发育之所以如此缓慢，是由于它在一定程度上冲击了现行的电网运营体制和电费定价模式，从而增加了光伏发电并网的难度。尽管从去年年底以来，国家有关部委出台了一些有利于启动国内光伏市场的政策，国家电网公司也先后两次发布了支持分布式光伏上网的措施，承诺免费提供分布式光伏发电接入服务，允许富余电力上网，并且全额收购富余的电量。但目前还有很多具体问题尚未厘清，比如补贴规模多大为宜、补贴水平是否合理、补贴资金如何筹措、电价结算怎么进行、结算周期应该多长等。如果不能将光伏发电的体制机制和运行模式理顺，启动国内市场绝非易事。
从国外的经验来看，光伏产业的国内市场规模与产业发展水平应该有一个合理的配比。中国目前的光伏电池及组件产量满足全球市场需求都还有富余，推动行业的去库存化、去产能化乃是大势所趋。无锡尚德的破产表明，中国光伏业大规模产业重组的大幕已经开启。不可否认，中国光伏产业正面临着前所未有的困局，但产业危机并非洪水猛兽，它不过是一场由市场主导的产业内生产格局的强制性调整过程。如果政府能够积极稳妥地逐步启动国内市场，中国的光伏产业在经历痛苦的产能消化过程后，完全有可能实现凤凰涅槃。
（作者系中国社科院世界经济与政治研究所副研究员）
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