电力市场竞争为何不见实质成效?

最近，国务院办公厅正式下发文件，决定取消和下放117项行政审批项目，并公布了其中104项的清单，其中包括取消电力用户直购电的审批，这一举措无疑彰显了新一届政府通过简政放权、发挥市场在资源配置中的基础性作用、激发市场主体的创造活力、增强经济发展的内生动力的决心。就电力用户直购电而言，它仅仅只是减少了工作的一个环节，这个环节很重要，但还不是决定性因素，真正推动实施这项意义深远的工作还需要政府部门牵头组织一套科学合理、为大多数市场主体所接受认可的市场交易规则，这个规则包括理顺交叉补贴，明确交易方式、结算机制、合同余缺电量处理、辅助服务义务承担、风险防范等具体举措，总之，任务仍然艰巨。

电力市场化改革主要包括三个方面的内容：建立发电侧竞争市场、放开售电侧市场、实行政府监管下的电网公平开放，允许用户自由选择售电公司，形成用户自由购电的局面。自2002年“5号”文件实施以来，实现了厂网分开，发电侧组建了五大发电集团，为实施竞价上网创造了一些竞争主体，只是做了市场建设的基础性工作，真正的市场报价竞争、市场份额竞争这些最具市场本质特征的市场竞争没有建立起来，售电侧基本上仍是沿有过去的售电模式，电力市场改革之所以没有取得重大突破，原因很多，以下四点是根本性原因。

首先，国民经济高速发展，电力供应紧张的局面不时出现。近十年，电力装机虽有了快速发展，但由于需求增大，加上电煤供应紧张，拉闸限电，时有发生，前两年火电厂普遍出现“燃煤之急”和“望煤止渴”，缺煤停机，电力供不应求，政府高度关切，有些地方还出台了加强电煤供应和电力保障工作意见，电力企业不得不花精力、想办法，不惜代价来满足需求，此时根本谈不上市场竞争。因此，没有充分的供应能力，市场竞争就失去基本前提。

其次，无论是发电侧还是售电侧，竞争主体的数量都不充分。售电侧，电网公司独买独卖，自然属垄断，暂且不说，发电侧，虽说组建了五大发电公司，加上地方所建电厂，竞争主体数量不少，但从一个省内来看，寡头垄断特征仍十分明显，东北电网曾实施过模拟竞争，三四个月就出现了三十多亿的市场调节基金的亏空，业内人士至今记忆犹新。理论和实践证明，一个发电公司的装机超过所在地装机的40%，就是寡头垄断，市场容易操纵，竞争无公正公平可言，而这样的装机分布结构，出现在很多省市，要开展上网竞价，还需要缩小发电集团的规模，这又和主管部门合并做大的思路不符。

再次，没有形成合理的输配电价机制。我国电价基本上采用成本加利润的定价模式，严格讲来，这是世界各国普遍采用的定价模式，本身是科学合理的，问题是成本是否清晰合理，清晰合理的成本是否充分反映进去。以前广受诟病的主辅不分、虚增成本的现象，随着中能建、中电建的成立大部分已消除，即使是不清晰，主管部门也有足够的手段了解梳理，现在的主要问题是普遍而又严重的交叉补贴是否还要维持，不合理的输配电价主要表现在交叉补贴上，大用户直购电交易因交叉补贴严重损害了电网企业的利益，自然得不到电网企业的鼎力支持，这个被看作是深化电力市场改革的重要切入点、多个政府部门曾密集联合发文、强力推动的工作，最终没有见到实质性成效，其重要原因是没有出台以理顺交叉补贴为主要特征的输配电价机制，当然也有完成节能减排目标考量的因素。

最后，社会对电力行业这样的基础性产业的目标要求模糊不清。作为基础性行业，电力企业的经营理念和一些日常经营行为受到了社会的广泛关注，并且一些非理性的因素和和模糊要求或多或少影响着电力人士包括决策者的思维和方法，主要表现在：一会儿把电力企业当作一般竞争性企业，盈利应是最高目标，一旦亏损，企业负责人就要面临巨大压力，正常的支出、员工合理福利也受非议，一会儿当作基础公益性事业，应该担当更多的社会责任，盈利不是主要目标，电力供应的安全保障、便民利民的优质服务、自然资源的充分利用才是企业的中心工作。当然主管部门的要求目前是清晰的，考核也是具体的，电力企业安全和盈利仍是第一位的，可实际工作就会出现难以兼顾社会利益和企业利益的事例，以前饱受批评的二滩弃水，现在仍普遍存在的高煤耗小机组和低煤耗大机组争发电利用小时，本质都是浪费资源，根源在于利益导向机制。据模拟测算，由于各地煤价不同，水火比例不一，真正实施上网竞价，华中地区大致有30%的资源可能得不到充分利用。竞争的结果，用户和部分电力企业得利，而社会却可能付出更大的成本，对此要有充分的认识。

时下深化电力体制改革推进电力市场建设的呼声很强烈，电力市场建设和电力体制改革非常需要有对“5”号文件实施十年以来电力市场竞争没有取得实质成效的专业探讨总结，并在此基础上厘清下一步的工作思路，为决策者将来出台深化改革的更完整更符合国情的政策和细则、推动电力行业可持续发展提供参考借鉴。用电力行业发展的升级版支撑整个国民经济发展，任重道远。

（作者为湖北电力技术经济研究员）