金太阳工程将结束：未能消化光伏过剩 骗补横行

如果没有意外，曾被当做是消化光伏产能过剩措施之一的金太阳工程，将在年内正式结束。为了接替这一措施，探索更为市场化支持光伏业发展的手段，近几个月来，相关政策频出，尤其是明确的电价补贴引来了业界一片欢呼，企业们更是快马加鞭赶项目，向下游进军。然而，“热闹属于别人的”，之前饱受诟病的“金太阳工程”如今面临的命运看似只有默然离场。但亦有专家为其平反称，该政策对中国光伏的规模化发展功不可没，“如果没有前期金太阳的推行，就难出现今日的电价补贴，后者其实是前者的‘升级版’”。在新老政策交替的过程中，我们更应该反思金太阳示范工程的成与败。

“骗补”横行

曾经饱受诟病的事前补贴

自诞生之日起，“金太阳工程”的争议便从未间断。

2009年7月16日，财政部、科技部、国家能源局联合发布《关于实施金太阳示范工程的通知》，决定采取财政补助、科技支持和市场拉动方式，加快国内光伏发电的产业化和规模化发展，并计划在2-3年内，采取财政补助方式支持不低于500兆瓦的光伏发电示范项目。

按照规定，由财政部、科技部、国家能源局根据技术先进程度、市场发展状况等确定各类示范项目的单位投资补助上限。并网光伏发电项目原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助，偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助。

上述补贴方式正是业界所熟知的“事前补贴”方式，即项目投资方在项目开建之前拿到补贴。有企业告诉北京商报记者，金太阳工程的门槛很低，只要能拿到电网和屋顶路条，就可以去申报，成功后就能拿到一大笔补贴资金。这么容易的生意，企业自然不会手软。“当时很多企业蜂拥而上，就像抓彩票一样着迷，拿到路条的人，如同中了大奖，而中奖率还很高。”

而也正是在这种气势汹汹的追捧下，“跑项目、骗补贴、拖工期、以次充好”等各种金太阳的流言蜚语便随之而生，而事实情况似乎也好不到哪去。

在巨大诱惑之下，得到补贴成了第一要务，而为了获得更多，有的企业甚至采购劣质材料进行建设，“反正建成后发不发电也没人管，工程摆在那里，有人来查，咱这有实物在，不怕查。这样一来，整体建下来，补贴资金都用不完”。一家来自江西小型光伏企业如是说。有这样一组数据也正说明了企业们“疏于金太阳发电环节”，2012年5月，当时国家电网经营区的四批354个金太阳工程项目，只有157个提出接入前期申请，占比仅为44%。

另外还有资料也证实了这一新政下的骗局，2010年，财政部曾宣布取消39个“围而不建、以次充好”的项目。而且，同年内，政府方面还下文，将关键设备招标方式由项目业主自行招标改为国家集中招标。随后在2011年6月，又将政府集中招标改为由业主单位自主采购。

面对突如其来的“暴利”政策，企业感到惊喜的同时，也有一肚子的苦水。一些企业主表示，按照规定，金太阳示范工程的建设周期原则上不超过一年，“项目工期太短，很少有人来得及好好做。而做一个金太阳示范工程项目，需要跑三五十个审批，盖几十个章，整套程序下来得需要大半年。经常发生的情况是，一些项目没做好前期的可行性研究和规划，就冒失地进入了金太阳示范工程的名单，这就造成企业在施工过程当中很可能会遭遇屋顶出现问题，而为了保证工期，就可能会催生豆腐渣工程”。

经过近四年的发展，政府显然也意识到了金太阳存在的缺陷。今年3月，财政部决定对金太阳示范工程不再进行新增申请审批，当时业界就有猜测，金太阳工程可能将就此退出历史舞台。

时隔不久，5月，财政部下发《财政部关于清算金太阳示范工程财政补助资金的通知》(即117号文)，要求对各省、直辖市、计划单列市，2009-2011年金太阳示范工程财政补助资金进行清算，其中关于“没有按期完工的项目，要求取消示范工程，收回补贴资金；没有按期并网的项目，则会被暂时收回补贴资金，待并网发电后再来函申请拨付”的规定更是被业界看成了金太阳被废止的标志。

117号文一出，便打乱了金太阳利益链条上的各家企业曾经的小算盘，业界一片哗然。有业内人士担心，政策急刹车或将引发违约潮。“之前，很多企业按照金太阳招标，已经做好的预算和担保，如果现在该政策退出，肯定会引发很多违约，甚至因此导致很多官司。” 中电联规划与统计信息部规划一处副处长张卫东介绍。另有公开数据显示，2009-2011年的金太阳示范工程项目中，近八成的装机量，财政部要求收回补助资金，“可能超过70亿元”。

不乏支持者

西部牧民愿“自费”保障金太阳供电

正如其名，其实金太阳曾经也被寄予厚望。当时，全球光伏等新能源处于大发展中，金太阳的出现正加速了中国光伏产业的发展，正如《关于实施金太阳示范工程的通知》所明确的那样，金太阳的出现就是“为促进光伏发电产业技术进步和规模化发展，培育战略性新兴产业”。

所以，金太阳工程在光伏发展史上，还是有非常重要的地位，不应全盘否定。另有业内人士更是认为：“如果我们没有做金太阳，国内屋顶光伏市场可能现在还是一片荒漠，金太阳也为分布式能源的发展积累了经验。”

公开资料显示，中国的光伏产业却起步较晚，大概始于20世纪70年代，到20世纪90年代中期后光伏发电进入稳步发展时期，太阳电池及组件产量逐年稳步增加，进入21世纪后，中国光伏产业才进入了蓬勃发展期。截至2008年底，全国已累计安装总容量才仅有140兆瓦。而在2009年金太阳工程展开后，共审批通过6批金太阳工程项目，9000多个项目入榜，经北京商报记者计算，总规模高达6300兆瓦。可见，金太阳用仅5-6年完成的光伏规划建设规模是中国之前近半个世纪完成规模的45倍。

值得注意的是， 2009年金太阳工程开建以来，其审批通过的项目总量在不断增加，从2009年的642兆瓦，迅速跃升至2012年两批总和4539兆瓦。据业内人士介绍，这几年，虽然总量在攀升，但补贴额度却是在逐年下降，而这也正反映出中国光伏产业成本在逐年降低，即便如此，补贴额度还是都能达到项目总投资的50%，使企业能获得收益。

不可否认，金太阳工程虽然让部分企业钻了空子获益颇多，同时也确实让中国光伏产业在全国推广开来。经总结，这四年审批通过的金太阳项目遍布全国各省市。很显然，这在一定程度上让大众认识了“光伏为何物”。

然而，日前，北京商报记者走访了北京多个金太阳名义下的光伏工程后了解到，多个甚至已经成了“荒废工程”。据一位“金太阳受益者”工厂负责人介绍，其在2010年装上光伏电站后，至今还未接入自家使用，“因为工厂所需功率过大，担心光伏发电不稳定，现在基本都还用的是电网的电”。而这其实也正反映出了金太阳的另一个问题，像北京这样的城市，电网供电顺畅，加之光源不足、用电量大等，并不适合推广金太阳。

与此形成鲜明对比的却是，广袤的西部边疆，把金太阳当成香饽饽，那里的人们甚至表示，即便没有补贴款，自己出钱也要把金太阳保住。

今年8月，北京商报记者来到位于青海省久治县索呼日麻乡、白玉乡境内的年保玉则，所在地海拔高，行走在空旷静朗的大山之间，并不容易见到高高架起的电线，在那里生活的游牧民基本都是用光伏发电。“我们这边，外电送不进来，只能自发自用电。高原上，虽然没有电网，但是光照足。所以，金太阳来到我们这，特别受欢迎。他基本能够满足我们的日常生活用电，而且，当地的基础设施建设，比如手机的基站等，都是用光伏提供电力。”一位牧民如此向北京商报记者讲述了一番其对光伏的热爱。

“在财务承担方面，一个光伏大概需要3000多元的成本，政府会给1000多元，地方政府基本会包揽了余下的建设成本。牧民们可以免费用到电。”这样的好事自然赢得了不少口碑，甚至在西藏等一些光源丰富的边疆地区，流传着这样一段话：“每一户牧民的牦牛背上，都有一座小型的太阳能电站。每一个姑娘出嫁，都以太阳能热水器、太阳能炉灶、家用太阳能电机组‘三大件’为嫁妆而自豪。”

但牧民们也有无奈，在像年保玉则，或者西藏这样的地方发展光伏，技术是一大瓶颈。常说三分建、七分管，但目前光伏建设基本是有人建无人管的现象较多，尤其是在一些偏远山区，过了2年的保质期，光伏坏了没人修，从某种程度上看，光伏更像是一次性消费品。即便如此，一些光伏迷们依然没有磨灭发展建太阳能的希望，“即便是以后没了补贴，我们自己花钱也要继续建”。

在补贴环节，区域分配上也存在问题。“金太阳其实很适合在西藏等一些光源条件好，但输电网络较差的地区更广范围的普及。然而，这几年，随着金太阳工程项目不断扩张，这一政策扎堆到了东部，却常常成了一堆被闲置无用的面子工程。大笔的补贴资金要么荒废、要么进了投机者的腰包。”一业内人士表示。

庆幸的是，据北京商报记者了解，虽然金太阳工程或将消失，但“事前补贴”依旧会在边疆或孤岛地区继续实施。

整体来看，前期的“事前投资”已经拉动了光伏市场，完善了相关机制。国内光伏行业检测认证机构北京鉴衡认证中心主任秦海岩认为，今后光伏产业的发展，可以向技术创新上多倾斜。下一步应加强对光伏发电关键技术产业化示范项目的支持，包括硅材料提纯、控制逆变器、并网运行等关键技术产业化。

另有分析认为，现在光伏建设成本已明显下降、电网条件也已具备，商业模式也比较成熟，在此情况下，光伏政策自然也要顺势而变。

新政落地

光伏业扶持政策进入2.0时代

按照《关于实施金太阳示范工程的通知》规划，其实施阶段只有2-3年，所以，金太阳所谓的退出历史舞台并非没有依据，紧随而来的自然是升级版的光伏政策。而今年以来出台的包括电价补贴在内的一系列行业扶持政策也被看做是光伏进入2.0时代的标志。

“既然事前补贴饱受诟病，现在条件成熟了，补贴政策自然要向下移动。”有业内人士表示。所以，就在今年政府对金太阳急刹车后，新的光伏政策随之密集出台。7月15日，国务院办公厅出台了《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，提出2013-2015年，年均新增光伏发电装机容量1000万千瓦左右，到2015年总装机容量达到3500万千瓦，另外，还强调加快企业兼并重组，加快技术创新和产业升级等要求。而这一意见也正被业界看成了光伏接下来发展的总纲。随后，备受关注的电价补贴政策终于在8月末落定。

8月30日，国家发改委发布《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，其明确新的地面电站三类电价补贴，根据光资源优劣，补贴额分为每千瓦时0.9元、0.95元和1元；分布式光伏电站补贴每千瓦时0.42元；可再生能源附加从8厘涨到1.5分。

对于这一政策，国家发展和改革委员会能源研究所副所长王仲颖在接受北京商报记者采访时评价称，电价补贴政策其实是金太阳政策的升级版。

他并不赞成金太阳走向灭亡的说法，其认为，时代是在不断进步的，现在不过是重新整合，使政策与时俱进，更加适应现在的市场。另外他还给金太阳正言称，这个工程是非常需要的，“不要把管理不严及部分企业弄虚作假和金太阳这一政策扯在一起。而造成该工程被妖魔化，主要是因为管理不到位，国外也有同样的工程，但是他们的监管制度非常严，弄错了可能要进监狱，所以业主们根本不敢随意妄为”。王仲颖说。

值得注意的是，之前一些随意妄为的企业现在已经尝到苦头，今年年初，金太阳政策戛然而止，企业们被断了粮，有观点认为，之前按照常规建设起来的高质量电站，在新政策下，可能会收益更多。“电价补贴的完善势必会推动下游电站的高效发展，从数字上看，单位电价可能仅几分钱，但是算到每年的发电量里，增加的收益将会过亿元。”一位业内人士在此表示。

现在，光伏设备企业们显然已经看到了这一政策所暗指的发展方向，纷纷向下游进发。英利集团媒体负责人告诉北京商报记者，他们已将向下游发展定位公司战略转型的重要方向，为此，公司还将在云南、广西、湖北、广东、河南、陕西、山西成立省级总公司。

该公司销售(国内)总公司总经理张哲介绍，目前，公司还在积极推进在一些山区缓坡处建光伏电站，以扩大下游市场。另在分布式发展方面，“现在整体量不是很大，主要希望做得精一些、好一些”。

“电价补贴额度的明确就意味着分布式光伏发电及光伏电站投资回报收益的明确。良好的投资回报收益将增强一直持观望态度的个人及企业的投资欲望。”英利方面表示。

然而，对于企业而言，资金补贴到位还是最关心的。这一次，可再生能源电价附加标准由每千瓦时0.8分钱提高到1.5分钱，一年就可以增加收入270亿元左右，很显然这势必可以弥补曾经可再生能源基金留下的缺口，并有望到2015年满足可再生能源的需要。

此外，这一次光伏电价补贴政策还有一个变化是，电站补贴由全国统一价变为三类地区不同价格，让补贴更为合理。有分析称，之前，全国统一补贴价时，那些光源较差、成本较高的东部地区在光伏建设方面并不积极，而这一次因地制宜的补贴政策让补贴更加公平，企业们自然也就增加了投资热情。

金太阳曾被冠以“示范工程”，升级版的政策中，自然也少不了示范这一点。8月18日，国家能源局公布首批分布式光伏18个示范区，包括北京海淀区中关村海淀园、河北保定英利、深圳前海、宁波杭州湾新区等。18个示范区项目横跨2013-2015年、共计1.823吉瓦，其中2013年开建749兆瓦，剩余项目在2015年完成。从这18个示范区分布可以看出，还是主要分布在东部。有分析认为，新能源是未来电力的主要发展方向，自然需要全国推进。基于东部地区用电量大、光源较差、电网发达等特点，分布式成为重要突破口。所以，从去年10月国家电网表示要免费接光伏入网这一利好消息发布后，分布式光伏在全国遍地开花，似乎正迎来爆发期。但有业内人士提醒，切忌盲目上马新项目，如果电网等其他配套发展不及时，很可能会酿成又一轮惨重的过剩危机。

问题待解

光伏行业市场化路漫漫

近几个月来，政府方面密集出台的扶持光伏健康发展政策，被业内认为，这不仅是金太阳之后，光伏政策的一次完美升级，另一方面其还在向欧洲双反施压，让他们看到，中国的光伏市场存在巨大潜力。最重要的一点，政府的这一系列动作正反映了中国发展新能源的决心。

在全球各国都在面临环保压力之下，新能源发展成为重要突破口。而在新能源诸多选手中，光伏潜力巨大。德意志银行的一份报告认为：太阳能光伏发电能够对火电、燃气电厂等形成竞争压力。其依据是，欧洲目前至少1/3的新建中小型太阳能光伏项目没有补贴；在印度，无补贴大型项目的竞标价已经达到每千瓦时12美分；在美国，太阳能项目签署的电力购买协议价格为每千瓦时9美分。

另有新能源分析师表示，光伏组件价格在过去18个月中成本下降超过一半，照此进度进行下去，2015年光伏工商业用电有望全面实现平价上网，到2017年居民用电实现平价上网。

按照卓创资讯新能源行业分析师王晓坤的话说，任何依靠补贴发展的行业，都不会走远，很显然，光伏发展的最佳状态也将是“自立自强”。

另有业内专家认为，在利好政策支持行业发展一段时间后，光伏还是要归于市场，“使其市场化运作起来，像买商品一样，业主和商家间可以通过直接买卖进行交易”。对此，国内的光伏企业已经有所构想。英利集团董事长苗连生告诉北京商报记者，他们希望“让光伏产品2014年进超市”。“太阳能最终解决方案中的分布式是要走进千家万户的，到2014年，基本上我们在欧美的大型超市都有货了，跟家电一样，支架、电缆、逆变器、组件各种各样都配置齐，客户拿回去一安就完。”苗连生如是说。

可以预想，不远的将来，就像手电筒一样，光伏也有可能成为千家万户的必备家用电器。然而，在实现这一构想前，光伏生产成本、技术、电网等诸多问题还需要逐一得到解决。

“金太阳”政策的前世今生

2009年7月

为消化过剩产能、促进国内光伏发电产业技术进步和规模化发展，财政部、科技部、国家能源局联合发布《关于实施金太阳示范工程的通知》，计划在2-3年内，采取财政补助方式，支持不低于500兆瓦的光伏发电示范项目。

2010年9月21日

三部委与住建部联合下发《关于加强金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用示范工程建设管理的通知》，将关键设备招标方式由项目业主自行招标改为国家集中招标，按中标协议供货价格的一定比例给予补贴。

2010-2011年

“金太阳”重点支持经济技术开发区、工业园区、产业园区等集中连片开发的用户侧等光伏发电项目等。补贴标准又有所调整，不再对关键设备进行招标，只要设备检测符合标准即可。

2013年3月

财政部决定金太阳示范工程不再进行新增申请审批。

2013年5月

财政部发布《关于清算金太阳示范工程财政补助资金的通知》，规定没有按期完工的项目，要求“取消示范工程，收回补贴资金”；没有按期并网的项目，则会被“暂时收回补贴资金，待并网发电后再来函申请拨付”。