国家能源局光伏补贴政策被业内称“不切实际”

国家能源局即将出台一项光伏产业扶植政策，其征求意见稿得到一部分业界人士的支持，也被部分业内人士指为“坐而论道，不切实际”。

该政策事关分布式光伏在中国发展的前景，它提出中国将在2014年新建总量达12GW的光伏发电项目，其中4GW是地面电站项目，剩余的8GW属于分布式。

不愿具名的业内人士称，这几无实现可能，“这个指标应该倒过来，地面电站8GW、分布式4GW才对；而且分布式能不能发展到4GW都很难说”。

在近期一次行业研讨会上，平安证券能源金融部执行总经理王海生针对光伏电站收益率曾这样表述：“我主要讨论地面电站，不讨论分布式光伏，因为不值得讨论。从目前出台的政策和保障措施来看，分布式光伏根本发展不起来！”

8月以来，中国推出了一系列支持光伏产业发展的政策，助力国内光伏市场开启。分布式光伏是政策重点支持的领域，但是近四个月过去了，收效甚微。

光伏新政出台的同时，政府部门还推出了一系列治理大气污染的环保措施。政府部门已将发展光伏等新能源作为雾霾防治计划的一部分，其中分布式光伏被寄予厚望。

但多位参与分布式光伏项目投资的人士告诉《财经》记者，分布式光伏面临许多问题，如融资、屋顶、并网等。这些问题一日不解决，这一领域难有大发展。

政策频出

今年下半年开始，中国有关政府部门频繁推出分布式光伏的支持政策，但成效并不乐观。

7月，国务院出台了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，提出全面推进分布式光伏发电应用。

8月9日，国家能源局发文，在全国范围内确定18个分布式光伏发电应用示范区。

8月22日，国家能源局与国开行联合出台《支持分布式光伏发电金融服务的意见》，寄望于通过发挥金融杠杆作用，激发光伏发电的投资。

10月11日，国家能源局局长吴新雄在推进分布式光伏发电应用座谈会上表示，相关政策陆续出台，为分布式光伏发电应用创造了较好的政策环境。

下一步的政策重点，是“使政策和管理规定能够协调一致，重点做好项目备案、补贴资金申报和拨付等工作流程的完善和细化”，实现到2015年建成3500万千瓦光伏发电的目标。

市场对于这些政策的反应，并不如预期的强烈。多位光伏开发商告诉《财经》记者，示范园区的很多项目都处于艰难谈判中，建站缓慢，“谈成的是少数，既定的项目都可能因业主和开发商在价格和风险分担谈不拢而流产”。

光伏新政推出已近四个月，国家能源局亦不断推出支持分布式光伏的政策，装机目标也在上调，但市场反应平淡。

分布式电站的一线参与者和业界专家都向《财经》记者表示，照此情形发展下去，国家能源局规划实现的可能性不大。

困难何在

新的分布式光伏补贴政策，其实是“金太阳”工程的替代者。后者开启了国内分布式光伏的市场，但事前补贴的模式致使骗补、拖期现象丛生，后被废止。新政要求，开发商按发电量获取补贴，这被业界认为是更科学的补贴模式。

这种补贴方式对市场并无吸引力。一位来自中节能绿洲太阳能科技公司（下称中节能绿洲）的人士如此评价目前的电量补贴政策，“金太阳工程的优点它不具备，但缺点全都有。”

历史上，“金太阳”工程的申报工作异常火爆，很多开发商需要“找关系”才能够获得名额。但新政推出近四个月，分布式光伏项目申报却是门庭冷落车马稀。从国家能源局下发的18个光伏产业园名单中看，目前这种项目的主导者全是资金雄厚的国有开发商。

“以现在的政策扶持力度，难有民营企业愿做分布式，融资是一大问题。” 中国可再生能源学会副理事长孟宪淦称，“金太阳”工程最吸引人的地方，在于用前期补贴的模式帮助开发商获得免费融资。中标“金太阳”后，开发商无需投入太多资本金即可建成项目，并获得发电收益。

分布式新政的补贴总额，并不低于“金太阳”，但补贴却是在20年的电站运营期内，按发电量逐年发放，其现金流获得是一个漫长的过程，这就要求开发商前期投入大量资本金。

目前的市场形势显示，这样一种商业模式最有前景：开发商租用合适的工业厂房屋顶，建成分布式光伏电站之后，以低于电网销售电价的价格，将所发电量卖给屋顶所有者。而开发商则通过这种“自发自用”形式，获得政府的额外补贴。

上述中节能绿洲人士称，内部测算显示，自发自用的分布式光伏，其内部收益率可达12％至15％。这一数据，高出核电和火电等其他发电形式，理应吸引到更多投资。

但“屋顶难找”已成为分布式光伏开发商的最大掣肘。这种问题的主因，是屋顶所有者觉得收益和风险不成正比。

来自河北英利集团的开发商人士称，目前度电0.42元的补贴，实质上还是有些低，因此开发商只能给业主提供一成至两成的用电折扣，“再多，我们就没有盈利空间了。但对业主而言，这样的电费折扣还是缺乏足够吸引力”。

利益诱惑不足，让开发商的项目经理费尽口舌，却仍无法说服业主接受分布式光伏，一些业主考虑的是，“每年只省几十万元的电费，却必须承担造成厂房损坏等风险，不太划算！”

中节能绿洲曾在北京顺义分布式光伏示范园区内，和北汽集团洽谈合作事宜，但最终不了了之。北汽给出的理由让其哭笑不得：光伏发电可能导致电压不稳，影响汽车电镀笔的工作。

分布式光伏开发商通常会租用工商企业的厂房屋顶，投资期长达20年。此间，若工商企业出现破产倒闭或搬迁，开发商将蒙受巨大损失：届时他们只能将这些分布式电站并入大电网，按照新政，这样不能再领取0.42元的度电补贴。

若不能自发自用，并网问题又成为潜在隐患。多数分布式光伏开发商认为，现在分布式光伏尚未大规模发展，问题还未暴露。虽然国家电网一再承诺对分布式光伏并网给予支持和便利，但以往的经验让他们对此持怀疑态度，“毕竟你动了人家的奶酪，一旦大规模发展，这方面肯定要出问题。”

如何纠偏

与分布式光伏的步履维艰相比，光伏地面电站投资却在新政推出后异常火爆，组件市场上“一票难求”。这归功于西部荒漠光伏电站的抢装潮——开发商希望在今年底前完工，搭上度电电价1元的末班车。

按新政要求，明年建成的地面光伏电站上网电价将降至0.9元/千瓦时。但以西部的光照条件计算，其利润依然可观。

国网能源研究院一位不愿署名的专家称，地面电站火爆、分布式冷清的局面并不科学，“长距离输送可再生能源的模式，并不符合成本效率原则”，应该就近使用分布式可再生能源，取代其他发电类型。

吴新雄认同上述观点。其近期专门针对分布式光伏发表了讲话，再次强调了发展分布式光伏的重大意义，“与西部集中式光伏电站相比，用同样的补贴资金，能够在东部多支持30％至50％的分布式光伏发电。”吴宣称，今后光伏发展的重点将是工商企业密集的东部沿海地区。

但是，国家能源局局长无法左右市场参与者的投资选择，亏本生意无人去做。分布式光伏，因为体量小、分布广、管理难度大等特点，其吸引力注定不如大型地面电站。若政策再不加以倾斜和保障，国家能源局的宏大规划将沦为一纸空谈。

在多位受访的业内人士看来，投资者最为关心的还是补贴政策。自发自用度电0.42元的补贴，被投资者认为“不能激发投资热情”。国家能源局的一位官员抱怨，国家发改委价格司出台这一补贴标准的依据并不清晰，决策明显存在偏差，导致分布式光伏投资冷淡、进展困难。

上述官员建议，应该按地区光照条件不同，采取竞争性的方式，来确定分布式光伏的补贴价格，而不是一刀切。

天合光能（NYSE：TSL）董事长高纪凡在接受《财经》记者采访时亦表示，西部光照强，但没厂房屋顶；东部有厂房屋顶，但光照弱。各地光照条件不同，但补贴标准一样，这很不科学，会导致分布式光伏不能在任何地方发展起来。

高纪凡认为，东部地区屋顶资源丰富，且是负荷中心，应是分布式光伏发展的重中之重。但其投资回报率明显不如西部，因此政策应该适当倾斜，提升补贴标准。而西部地区煤电风电充足，光伏地面电站也建了很多，没有必要再发展分布式光伏，应削减该地区的分布式光伏补贴额度。“政策有收有放，才能起到预期效果，而不是一刀切。”

多位开发商人士亦表示，如果东部地区补贴能够适当提高，开发商和业主谈判的空间就会加大，业主会更容易接受分布式光伏。


除了补贴，解决融资难题，应是另一纠偏重点。目前除国开行外，其他商业银行都对分布式采取观望态度。

孟宪淦透露称，本月国家能源局将推出最新的光伏扶持政策，将明确使得项目备案制的相关流程到位，明确申报补贴流程，明确电网企业足额按时发放补贴。同时，将明确明年的分布式光伏装机目标，并将这一指导性指标分配到县一级能源主管部门。

对上述政策的征求意见稿，业内人士已提出诸多批评。他们认为，要实现该宏伟蓝图，仅在明确流程、发放补贴等问题上做文章，不过是隔靴搔痒。补贴和融资问题不解决，分布式光伏难言发展，部分开发商甚至建言，希望发改委和能源局领导能到基层“走一走、看一看”。