2013：光伏产业政策盘点

2013年，命途多舛的中国光伏产业恰似枯木逢春，国内应用市场实现重大突破，让光伏人为之激情澎湃。

这一年，中国光伏从谷底回升，接二连三出台的政策犹如“大珠小珠落玉盘”，令人目不暇接、眼花缭乱，光伏产业成为国内诸多产业万绿丛中一抹红，夺人眼目。

喜从天降 光伏久旱逢甘霖

2013年2月，“干旱”已久的中国光伏产业，迎来一场“喜雨”——为落实国务院关于促进光伏产业健康发展的政策措施，国家发改委价格司向光伏企业下发了《关于完善光伏发电价格政策通知》（征求意见稿，下称“征求意见稿”），意在通过征求各方意见，并拟第一季度末推出国内光伏电价的补贴政策。

该意见稿提出，在完善分布式光伏发电价格政策中，对分布式发电实行按照发电量补贴的政策，补贴标准为0.35元/千瓦时；补贴资金纳入可再生能源发展基金解决，由电网企业向分布式光伏发电项目转付；对分布式光伏发电系统自用有余上网的电量，由电网企业按照当地燃煤发电标杆上网电价收购。

好事成双，同样在2013年2月，国家电网公司在京召开“促进分布式电源并网新闻发布会”，向社会正式发布《关于做好分布式电源并网服务工作的意见》。这是继支持分布式光伏发电并网后，国家电网公司将支持范围扩大至风电、天然气等所有类型分布式电源，出台的积极促进分布式能源发展的又一重大举措，一系列标准和细则的制定，将优化并网流程，简化并网手续，提升服务效率，切实提高分布式电网并网的服务水平。

2013年的夏天，是几十年来最火热的夏天，是一个充满生机的季节。6月16日这一天， 骄阳似火，国家能源局召开的促进光伏产业健康发展座谈会现场气氛热烈火爆、群情激昂，与会者聆听了国务院第12次常务会议精神，以及《分布式光伏发电示范区工作方案（草案）》对分布式光伏发电示范区建设工作的部署。

该草案包括政策支持机制、示范区选择原则、组织实施方式、工作进度安排、项目可行性分析、落实项目安装条件等六方面。方案拟定的示范项目度电补贴资金为不超过0.45元/千瓦时。方案要求，获批示范区需在2013年7月底前启动项目建设。

俗话说“七月流火”，再接下来的2013年7月15日，国务院下发《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，再次把光伏热推向高潮。

《意见》明确，“十二五”光伏发电装机容量将提高至35吉瓦，并对光伏市场的拓展、规范发展和政策支持提出了新的要求和指导；其中，上调装机目标、规范高效产能和完善支持政策成为三大亮点。

随后，国家发改委、能源局、财政部、电网公司等部门密集推出多个配套文件，在财政补贴、项目审批、市场监管、并网服务等方面对国内光伏应用市场形成有力支持。配合之紧、范围之广、力度之大实属空前。

好戏连台 各部委接力推进市场建设

“好风凭借力、送我上青云”。

政策带来的重大利好，带动光伏产业整体经营状况明显好转。而坚持集中式与分布式并举，重点向分布式光伏发电倾斜，正式被确定为我国光伏应用市场的发展方向。

2013年7月31日，财政部发布《关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》，国家将对分布式光伏发电项目按电量给予补贴，补贴资金通过电网企业转付给分布式光伏发电项目单位。此外，还将改进光伏电站、大型风力发电等补贴资金管理。

2013年8月13日，光伏人又一次喜出望外，国家发改委印发了《分布式发电管理暂行办法》（下称《办法》）。这是国家能源局在推进电力市场开放促进分布式能源发展方面发布的又一重要政策文件。

27天后，再一次惊喜降临光伏。国家发改委发布了《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，将光伏电站按资源和建设条件制定了0.9、0.95和1.0元/千瓦时的三类区域标杆上网电价，对分布式光伏发电按全部发电量给予0.42元/千瓦时的补贴。与此同时，《关于调整可再生能源电价附加标准与环保电价有关事项的通知》，也将可再生能源电价附加征收标准提高至0.015元/千瓦时，扩大了可再生能源发展基金的规模。

此后，光伏电站建设速度明显加快。青海、甘肃、新疆和宁夏都达到较大规模，资料显示，截至2013年10月，全国新增光伏发电装机500万千瓦。预计2013年全国光伏发电装机新增1000万千瓦，其中地面光伏电站新增700万千瓦左右，分布式光伏发电新增约300万千瓦。

分布式光伏 应用市场新“宠儿”

“明年相关政策将更多向分布式电站倾斜，预计分布式光伏发电将占新增装机规模的60%左右。”国家能源局新能源和可再生能源司副司长梁志鹏向外界透露。

“我国东、中部地区适合发展分布式光伏发电，电力易于就地消纳，且网购电价高，度电补贴需求少，能有效推动产业技术进步、企业成本下降，还可逐步减少补贴。”业内专家表示。

自8月初国家能源局印发《关于开展分布式光伏发电应用示范区建设的通知》以后，北京海淀区中关村海淀园等18个分布式光伏发电应用示范区建设相继启动前期工作。

目前，浙江、山东和广东等省份的分布式光伏发电建设规模较大，预计到2013，分别达到60万千瓦、40万千瓦和40万千瓦。部分省份还在积极探索分布式光伏发电应用项目管理方式。江苏开展了工业园区光伏发电集中应用、光伏示范村(小区)，风光互补、渔光互补、农业大棚光伏应用。浙江省嘉兴市秀洲工业园区形成了政府协调推动、发挥企业作用、统一规划的项目开发模式。

此外，中航工业集团公司、中国建材集团公司、中国核工业集团公司等大型央企也相应制定了集团所属企业建设光伏发电项目的实施方案，平均每个集团的规划规模达到了40～50万千瓦。

国家电网公司表示：对分布式光伏发电项目，我们免费提供并安装电能计量表，负责全部电量的计量，并据此代国家拨付补贴资金。在有关并网接入和运行等所有环节提供的服务均不向项目单位收取费用。

好事多磨 业界出现批评声

就在国家出台一系列政策扶持光伏产业的同时，光伏业界也出现了一些批评的声音，认为“政策很丰满，现实很骨感”，有些政策甚至被指为“坐而论道，不切实际”。

比如针对分布式光伏政策以及8GW的指标，多数业内人士认为，政策不具备操作可行性及投资激励意义，目标难以完成。相关人士甚至担心，该政策可能出现两边不讨好的结果： 一是分布式光伏的配额指标放空，二是地面电站项目受限，最终抑制了好不容易才启动的国内光伏应用市场，对产业整体复苏不利。

从国家能源局下发的18个光伏产业园名单中看，目前分布式光伏项目的主导者全是资金雄厚的国有开发商。业内专家认为，民营企业难以进入这一领域，也是分布式光伏门庭冷落的一大因素。

“四位一体” 光伏应用市场新机制

从2013年7月以来密集出台的各项配套政策来看，除了政策的扶持，管理的科学化、规范化也推动着光伏产业的“回温”。

国家能源局先后出台《光伏电站项目管理暂行办法》、《分布式光伏发电项目管理暂行办法》、《光伏发电运营监管办法》。国家发改委、财政部也发布了光伏电站上网电价、分布式光伏发电度电补贴标准、补贴资金拨付程序等。而国家电网公司也按照国家政策要求对分布式电源服务办法进行修订。

至此，光伏发电应用形成了规划、计划、政策、监管“四位一体”的发展机制。
按照转变政府职能、简政放权的要求，无论是分布式光伏还是光伏电站的手续，都相应得到简化。

国家能源局明确简化光伏发电项目管理，建立了国家规划和年度规模指导下的光伏发电项目管理机制。根据各地区已有发展基础、配套政策措施和电网消纳条件等情况，确定各地区年度建设指导规模，并以半年为周期根据发展情况进行调整。项目则由省级及以下能源主管部门采取备案方式管理。

针对分布式光伏发电项目，免除了规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等前置条件。个人投资分布式光伏发电系统则采取更为简便的登记方式管理，并优先获得国家补贴。

此外，根据监管办法，国家能源局及派出机构将向社会公开全国光伏发电运营情况、电力企业对国家有关可再生能源政策、规定的执行情况。

理性分析 为政府企业分忧解愁

目前，密集的政策出台在产业内激起层层波澜，首先叫好声一片，当然也有理性批评， 同时也不乏冷静分析。

分析人士认为，目前国内光伏产业政策细节需要明确以下方面：分地区的详细补贴标准； 补贴的支付账期；银行对电站项目的贷款办法；简化并网手续，将审批制改为备案制；制定行业准入标准和产品标准。

制定分地区的光伏上网电价补贴下调路线图。从目前来看，未来大型地面电站上网电价补贴的下调概率大，但不见得会大幅度下调，或将按各省或各区域不同，给出不同的下调空间。由于中国东西部光照条件差异很大，而各地的光伏系统成本差异却很小，造成光伏度电成本差异较大。因此，光伏的电价补贴标准，应根据资源等级，划分几大区域分别制定补贴电价。

银行的信贷支持力度，也是光伏行业关注的焦点之一。光伏发电项目由于初始投资较大， 投资回收周期较长，十分需要相对低成本的资金支持，所以银行对于光伏发电项目的信贷支持特别重要。

并网手续的简单化和标准化，以及并网审批制改备案制。并网审批程序繁琐、行政核准成本高，也是目前国内光伏应用市场推动所面临的重要难题。简化并网手续将极大地提高投资积极性并降低投资成本，而前提是制定可操作的并网标准，将流程标准化后就可以改为备案制。

它山之石 欧美光伏产业政策借鉴

2013年，由于传统光伏应用市场欧洲出于补贴资金等方面的考虑，各国上网电价补贴下调幅度较大，过去两三年超预期的高速发展或将告一段落，欧洲市场的新增装机量占比将由2012年的55%下降至35%左右，以中国、日本、美国为代表的市场逐渐取代欧洲成为主流市场，而南非、澳洲、泰国、智利等为代表的新兴市场具有一定的潜力。

—2013 年美国光伏政策分析

美国市场近几年持续高速增长，据行业分析机构预计，2013年美国市场规模将超过5GW，同比增长继续维持50%以上。美国市场需求旺盛，在美国对我国光伏产品征收“双反”关税后，我国光伏组件价格与美国国内企业基本持平，美国光伏制造业具备本土优势，我国企业竞争力大幅下降，但美国需求增加的确较大提升了全球光伏需求量。

由于美国联邦政府和各州政府实行了多元化和创新的支持政策，美国的光伏应用市场迅速发展。美国并没有在全国范围内采用流行的FIT补贴模式，而是采用初始投资补贴、电价补贴、光伏投资税收减免、加速折旧税盾、绿色电力证书、净计量电价等一系列政策，与FIT相比，其更有利于分布式光伏的发展。

—2013 年德国光伏政策分析

2012年德国光伏系统安装量再创历史新高，新增光伏装机容量超过7GW，但预计2013年将大幅回落。据行业研究机构分析，2012年随着欧洲各国政府频频颁布削减补贴议案， 各国纷纷出现抢装潮，透支了2013年的装机需求，欧洲光伏市场2013年将面临需求急剧下降的现实且随着补贴的进一步下调逐步恶化，预计2013年德国新增光伏装机将为5GW左右，减少幅度将超过30%。

—2013 年日本光伏政策分析

根据日本经济贸易产业省公布数据显示，2012年日本光伏新增装机2.5GW，其中住宅项目为1.6GW，占比65%；2013年第一季度，日本新增装机1.7GW。

在欧美光伏市场贸易壁垒高企的环境下，日本市场的强劲增长为整个光伏行业注入了一阵强心剂。福岛核灾难后大多数核电站的关闭导致电力需求量高涨，而日本政府出台的政策及规划对光伏产业支持力度极大，同时日本银行利息较低、国民环保意识较高，这一系列因素共同推动日本光伏市场高速发展。

日本光伏市场的蓬勃发展主要是政策激励的结果，补贴额度非常高，虽然对大型电站的补贴由此前的42日元/千瓦时降至了37.8日元/千瓦时，但因为补贴起点高，下调后对电站盈利能力冲击非常小，所以政策稳定而且慷慨，日本仍是目前全球补贴最优厚的地区。受此影响，近三个季度日本国内装机量直线上升，而较高的补贴价格使当地开发商对组件等产品的要求更多在于质量而非价格，因此日本成为了组件企业可以获得较高盈利的重要市场。

根据最新数据显示，在光伏上网电价政策执行之后，日本住宅屋顶项目保持稳定增长， 而工商业屋顶项目与地面电站项目均迎来爆发式的增长。

—意大利光伏产业政策分析

截至2013年6月6日，意大利第五期能源法案的补贴额已达67亿欧元的上限，其能源管理机构已宣布停止光伏项目的补贴申请。年初，意大利经济产业部公布了新国家能源战略， 以在无补贴的条件下支持光伏。该文件表示，即使没有补贴，意大利每年仍将新增1GW的太阳能光伏；此外，意大利税务局将为没有获得上网电价补贴的离网光伏系统出台税收减免政策。意大利太阳能协会表示，自2013年7月1日起，最高预算不超过4.8万欧元的光伏系统将获得50%的财政减免，这包括净计量计划的系统。