【特别报道】民间绿案：我要上两会

编者按

除了改革与反腐，生态保护亦是2014年全国两会空前的热门话题。不止庙堂之上的代表委员，民间人士、环保组织亦在奔走，寄望能上达民意、汇聚民智。

南方周末通过读者征集、专家互动等方式，收集了十余条民间绿案。论驱霾，谈公害，并有不少关注食品、药品安全的绿案。有针砭时弊，亦有一家之言，但热议民生的拳拳之心，已跃然纸上。

设立吹哨法案，公民可提环境公益诉讼

公害面前，人人可“吹哨”

建议人：穆怀宇（德恩企业管理咨询有限公司首席管理顾问）

案由

如今，以灰霾为代表的环境污染问题愈演愈烈，在现行的管理框架之内，即使加强监管力度，把环保部门所有的工作人员都撒出去，也难以解决问题。而且，环保部门本身没有相应的执法权，公安还得跟上执法，而环保违法者的成本却很低。

这种单纯依靠公权的环保监管，难以从根本上减少环保违法事件。而另一方面，我国的民事诉讼法、环保法等相关法律法规还有待改善，公民在诸如环境、食品安全等公害面前，很难提起公益民事诉讼，因为公害非个体受害问题，而且环境公害的损害是潜在的。这样就导致大量环境公害问题没有人管，发起民事诉讼的成本也高，又没有相应的诉讼收益。

理据

“吹哨法案”是美国的告密者保护法案，主要为了鼓励公务员内部的监督，即每个政府工作人员本着公众利益，都可以通过告密手段来维持社会公正。告密者受到法律的保护。

这里引用“吹哨法案”的提法，但本质上和美国相关法案并不相同。所谓“吹哨法案”是只锁定在环境治理问题上，其法理核心是，针对环境污染问题，允许公民个人取证并发起公益民事诉讼，谁发起诉讼，谁可接受最大利益（如经济赔偿等）。从根本上解决我国目前涉及公众利益的事情单纯依靠政府监管的困局。

在环境污染问题上，最需要破解的就是侵害的潜在性问题，之所以叫“吹哨法案”，就是对潜在的侵害“吹响哨子”——侵害行为发生了，但后果无法及时显现时，给予这样的民事诉讼权利，可以大大提升加害的成本，从而降低加害的可能。

建议

1.针对目前民愤极大的环境问题，单独建立公益民事诉讼的绿色通道，即“吹哨法案”，将涉及公众利益的重大问题交给公民参与、监督解决。

2.环保案件的民事赔偿必须针对潜在伤害，有污染证据即可以根据污染可能造成预期侵害进行法律诉讼及赔偿。

进行道路设计系统性革命

抬高路面，降尘驱霾

建议人：曹和平（北京大学经济学院资源环境经济学系主任）

案由

我国黄土高原的土质特征在全世界独有，由于黄土壤的微粒比硬粒黑土、胶性红土更容易形成尘土，导致我国黄土高原及关联过渡地带的近五百座城市，也饱受颗粒性污染物的困扰，特别是京津冀及周边地区。颗粒性污染物是雾霾形成的重要因素，但却一直未受足够重视。

理据

治理颗粒性污染物需从城市道路设计入手。我国的市政工程道路设计存在瑕疵，道路工程设计与防治颗粒性污染背道而驰。

我国几乎所有道路设计，都是街道两边的马路牙子和树木花圃基面比路面高。这种设计导致每一条道路都像一个长长的尘埃收集器：大风一吹，尘埃从马路牙子和花圃表面集聚向街道凹部——路面。据我们研究表明，大雨过后，1平方厘米的泥浆从砖缝或水泥缝隙流入路面，两小时后60-120公里时速的车轮碾过，变成10立方公里的扬尘。当一个城市成百万甚至上千万个车轮在高峰期轰隆隆压过时，一个超巨型且超高效的扬尘器就生成了；与此同时，二环、三环、四环，有的城市甚至有五环和六环干道上的百万辆通行车辆形成“环城涡流”。

建议

对道路设施进行系统性重新设计，开展街道整治工程，将颗粒性防尘的功能纳入城市道路设计理念中去，以示范工程为先导，修改现有道路设计。以10米宽的道路为例，路平面只需高出两侧绿化带结合部60厘米，时速40公里的汽车碾压过后，尘土就会向两边落入绿化带土壤。将过去两侧绿化带助推扬尘变成集尘，甚至除污的功能。我预计全国70%的道路初步完成改造后，城市雾霾可减少60%-70%。

为“石女”提供代孕的法律准许

为了她们当妈妈的权利

建议人：龚晓明（上海市第一妇婴保健院医生）、刘鸣（山东省立医院妇科医生）、康楷（重庆市第九人民医院妇科医生）

案由

MRKH综合征是医学上一个少见的先天性畸形，俗称为“石女”，有时也叫先天性无阴道，人群中发生率大概为1/5000。这些女性外观上看，和正常女性无两样，但是缺乏了正常的子宫和阴道，卵巢则是和正常女性是一样的，因此身体内也有正常的雌激素分泌，每月也有正常的排卵。目前医学上可以通过手术或者保守的方法给这些女性重塑一个阴道，但是目前仍然是不能再造一个子宫，因此正常生育是无望的。

这些女性患者在结婚之后，大部分人只能领养孩子。因为这些患者的染色体并没有异常，通过现代的试管婴儿体外受精的技术可以获得父母双方遗传学物质的受精卵，再通过代孕的方式来生育一个属于这些患者的孩子。但是，目前在我国，可能是为了防止代孕技术被滥用，这项技术被卫生部于2001年颁布的辅助生殖技术法规所禁止。

理据

按照1/5000发病率的估计，目前我们国家有13万左右的患者，这就是13个万家庭的问题。还有其他不少患有子宫疾患的女性，因为子宫的问题丧失了自己拥有生物学子女的机会。现代试管婴儿及代孕技术本可以为这些不幸的患者解决生育问题，但是目前的法规过于一刀切。

对比国外，上世纪七十年代以来，欧美各国陆续开始有人委托代孕妈妈怀孕生子，以完成生儿育女的愿望。代孕在国外已经成为了解决不孕症的一种临床选择。美国至今至少已有两百名以上的小孩是藉由这种方式出生的。这种方式间接杜绝了部分贩卖、偷盗婴儿的罪恶行为；国外也有很多基金会和公益组织为这些人的权益奔波，但在我们国家，这些病人羞于交流，也不足形成一股力量来改变自己的命运。

建议

修订我国颁布的辅助生殖技术管理规定，对某些丧失子宫的患者提供代孕的准许。

将植树节改为护树节

植树不能只造“零”

建议人：陆晨丹（环保组织自然大学草木学院研究员）

案由

1979年，由邓小平同志提议，经第五届全国人大常委会第六次会议决定，每年3月12日作为我国法定的植树节。截至2013年，植树节已经轰轰烈烈地开展了34年，我国累计植树640亿株。

然而，我国的森林生态危机并没有得到缓解。从谷歌的“全球森林监察”网站上看，人工林的绿化成果依旧难以令人满意，一些地方甚至出现“年年封山不见山，岁岁造林不见林”的怪现状。在一串光鲜靓丽的数字背后，我国森林生态依然面临很大的危机。

理据

我们重视植树活动，但一直以来存在太多问题：种植的树种单一，不利于生物多样性；不重视“适地适树”原则，甚至在草原、湿地里种树；种树流于形式，疏于后期养护；公众植的树多半不合格，成活率低等等。

大量调查表明，造成我国森林生态危机的真正根源，是各种森林破坏行为：挖煤开矿、房地产开发、自然保护区旅游开发、大树进城、大面积种植单一经济树种等等。如果森林破坏行为不被制止，种树无异于“丢了西瓜，捡芝麻”。

所以，我们呼吁植树更要护树。2010年3月，重庆忠县新立镇便自立了“护树节”，当地不再兴师动众，红旗标语漫山遍野地植树，而是号召民众想方设法来护树，不再“年年植树不见树”，不再植树造“零”。

建议

1.提请国家林业局和全国绿化委员会，将“3·12”植树节改为护树节，让护树变为全民行动；

2.建议地方林业把植树交给专业人士，同时加强护林护树知识的宣传，培训居民掌握基本的护树常识；

3.提请国务院重视现有天然林的保护，将森林保护的实绩纳入地方政府考核范围；

4.建议政府和公众以人力、资金、智慧等方式，全方位支持民间环保组织的森林生态保护工作。

对垃圾焚烧飞灰实现无害化处理

垃圾忙焚烧，飞灰总遗祸

建议人：陈立雯（环保组织自然大学研究员）

案由

随着中国混合垃圾焚烧量的增加，垃圾焚烧排放所产生的污染也摆在了我们的面前。除了公众一直担心的烟气排放污染，垃圾焚烧产生的飞灰更是不容忽视的问题。因为飞灰中的二噁英（致癌物）含量占到垃圾焚烧二噁英排放的80%左右，还含有多种重金属。

我国目前飞灰大都是固化后，送到生活垃圾填埋场，进行填埋处理。但是填埋之前并没有相关检测，这也就无法确定飞灰填埋前是否适合进入生活垃圾填埋场，会不会对水、土壤以及空气造成环境影响。还有部分飞灰随意露天堆放。

理据

随着发展的加速，不管城市还是农村，中国各地都面临垃圾管理和处置的困境。国家“十二五”规划中，东部发达地区垃圾焚烧率将达到48%，中部将达到35%。毫无怀疑，垃圾焚烧飞灰产生量也将大大增加。因垃圾焚烧工艺不同，飞灰产生量也会有所不同。炉排炉产生的飞灰比例是焚烧垃圾量的5%左右，循环流化床是10%左右。在垃圾焚烧饱受质疑、垃圾分类并未得到广泛推广的前提下，如何实现飞灰的无害化处置就显得尤为重要。

另外，从2008年开始，飞灰被列入《危险废弃物名录》。对于飞灰的这一定性，也决定了飞灰必须按照危险废弃物的要求进行处理。

建议

1.在环保部最新修订的《生活垃圾焚烧污染控制标准》中增加飞灰处理的要求和标准。

2.监管部门加大飞灰固化后填埋的管理，定期检测飞灰填埋前二噁英和重金属的含量，经过检测合格的飞灰才允许进入生活垃圾填埋场。

3.加大源头垃圾分类管理，减少对垃圾焚烧的依赖，从根本上减少飞灰的产生。

设立“药品说明书日”

药品说明，请“一吐为快”

建议人：李英杰（公益机构郑州亿人平食品药品安全项目负责人）

案由

虽然国家食品药品监督管理总局于2006年制定《药品说明书和标签管理规定》，但是近两年与药品说明书有关的药品安全事故仍时有发生：内容专业性太强，不够通俗易懂；排版印刷字体等需进一步规范；服用方法、用量、功能主治等栏目内容缺乏统一规范；药品不良反应、相互作用方面缺乏规范等。

理据

我国的药品分为处方药和非处方，但是药品说明书并没有根据此种分类而采取不同的管理规定，而是统一由《药品说明书和标签管理规定》及相关规范性文件管理，这就导致非处方药的药品说明书像处方药一样晦涩难懂。患者很难通过药品说明书获得自己想要的信息。另一方面，因为没有强制规定警示内容，很多药品生产企业为了自身经济利益隐瞒不良反应、禁忌等信息。如2013年1月，儿童感冒药“优卡丹”被曝光隐瞒1岁以下婴儿禁用该药品的情况。

建议

1、建议设立“药品说明书日”，大力宣传药品说明书的重要性，使公众养成阅读药品说明书的良好习惯，同时也提醒药品生产企业规范药品说明书内容、保障公众用药安全。

2、建议区分处方药和非处方药说明书，在非处方药说明书中增加通俗用语。

3、建议用强制规定代替鼓励措施，规定药企必须在药品说明书中增加警示内容。

4、建议进一步规范药品说明书的字体等内容，完善服用方法、用量、不良反应、禁忌等栏目。

5、建议药品生产企业在药品说明书中提供咨询、反馈等联系方式，便于患者及时联系药品生产企业获取相关信息。

建议增加“土壤地下水修复制度”

建议人：高胜达（中国环境修复产业联盟秘书长）

案由

相对于直观可见的雾霾，土壤地下水污染由于具有隐蔽性而遭到忽视，加上很弱的自净能力，土壤地下水早已突破承载极限。镉大米、“红豆水”、癌症村、“毒地”之上的住宅、村民集体搬迁躲避重金属污染、施工人员被熏倒……诸多环境事件表明，我国的粮食安全、饮用水安全、居住安全和施工安全均已遭受土壤地下水污染威胁。

我国污染耕地面积约达1.5亿亩，其中中重度污染的达5000万亩；污染场地预计多达50万个；90%的地下水遭受不同程度污染，其中60%污染严重；118个城市连续监测数据显示，约有64%的城市地下水遭受严重污染，33%的地下水受到轻度污染，基本清洁的城市地下水只有3%。

因此，预防新污染和治理老污染都亟需建立“土壤地下水污染修复制度”。

理据

由于缺乏相关认识，我国现有的环境影响评价制度、污染排放许可制度并没有对土壤地下水污染防治起到有效作用，使得老污染还没有治理，新污染仍源源不断出现。

近期的一些政策，包括《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》和《土壤污染防治行动计划》，主要是面对当前突出问题做出的针对性应对措施，并没有上升到“制度”层面，难以做到标本兼治。

国外经验表明，大气、水、固废污染防治法并不能对土壤地下水污染防治起到有效作用，我国法律也没有明确规定必须修复被污染的土壤地下水。严格地说，我国还没有一个政府部门具有法定的要求和监督修复被污染土壤地下水的职责或权力。而当出现或发现土壤地下水污染，老百姓、企业和政府都不知道该怎么办。

当前的环保制度中的经济杠杆已不足以应对新污染的产生，90%的污染最终会归宿到土壤。“土壤地下水修复制度”的经济杠杆更有利于促进当前的“转方式、调结构”。相比等到污染的危害或影响极大时，才使用行政的手段淘汰落后和过剩产能，遗害小得多，效果更持久。

“土壤地下水修复制度”还有利于提高全民特别是企业的环保意识，使得企业特别是上市企业披露其土壤地下水污染方面的量化责任，从根本上解决土壤地下水修复资金的问题。

建议

1.在现有环保管理制度中，增加“土壤地下水修复制度”；

2.在相关法律中，明确污染责任方必须对被污染的土壤地下水进行修复；

3.在企业上市及后续年报中增加企业土壤地下水环境情况和量化责任信息披露；

4.启动并逐步加强环境保护主管部门在土壤地下水污染防治方面的能力建设；

5.在经济、财政、税收、科技等政策方面，对土壤地下水修复这一战略性新型产业予以扶持。

关于建立企业主导的废铅酸电池回收网络的建议

铅酸电池回收，法规与市场双管齐下

建议人：王英（自然资源保护协会化学品政策顾问）；张遂新、王伟（北京地球村）；毛达、张海燕（自然大学）；葛枫（自然之友）；凌艳雪（绿满江淮）

案由

中国是铅酸电池的生产和消费大国，每年产生的废铅酸电池超过260万吨。然而，这些废电池的正规回收率不到30%，而发达国家的正规回收率在95%以上。由于国内尚无由企业主导的全国性或区域性废铅酸电池回收网络，近80%的废铅酸电池流入非法回收和处理环节，被随意拆解，其中的含铅废酸被随意倾倒，污染了大气、土壤和水源，并可导致儿童血铅超标。

生活中常见的铅酸电池包括汽车电池（电瓶）、电动自行车电池和后备电源（如应急照明灯）。铅酸电池主要由含铅电极和硫酸电解液构成，多数含铅量在70%-80%。

尽管废铅酸电池已列入《国家危险废物名录》，回收、贮存和处置都有严格规定，但实践中缺乏配套政策、措施和监管，存在违法经营和无序竞争的现象。

除了完善法律体系外，我国废铅酸电池回收面临的另一个重要挑战涉及监管机构设置。现有的废铅酸电池回收环节中，至少有环保、工信、商务、财政、税务、交通等多个政府部门参与管理和监控。这样的设置有可能导致“八个部门管不好一头猪”的情况出现。

理据

欧美等发达国家十几年前就已经建立了完善的废铅酸电池回收体系，主要基于生产者责任延伸原则立法，构建回收网络。通常由电池制造商通过其零售网络组织回收；或由政府批准的强制回收联盟和专业回收公司进行回收利用。

电池制造商能够建立一个惠及所有人的正规收集体系：制造商向零售商提供较低的新电池价格，只要零售商保证回收同等数量的废电池；制造商和再生利用企业（冶炼厂）确立合作关系，制造商保证交给冶炼厂一定数量的废电池从而得到较低的再生铅价格。在合理的法律监管下，这些经济关系可以自行推动回收系统运转。

同时，发达国家坚持不懈地向公众进行宣传教育，让公众自觉地支持和配合废电池回收。例如，美国铅酸电池零售商必须在销售点明显位置张贴标志：“随意丢弃废旧铅酸电池是违法行为，应对铅酸电池进行回收；回收点是按照法律要求设立的，开展废旧电池以旧换新。”

总之，在良好的政策导向和法律框架下，较高的废铅酸电池正规回收率是可能实现的。

建议

1.政府应将铅酸电池纳入强制回收产品目录，落实电池制造商的生产者责任延伸制度。支持电池生产商为其零售商提供安全可靠的运输渠道。

2.政府应鼓励有条件的零售商和收集者从消费者一端规范回收废铅酸电池，发放便捷合理的收集许可证，以安全地收集废铅酸电池。

3.政府应通过法规明确消费者在废铅酸电池正规回收和处置中的责任和义务。在铅酸电池销售点设置回收标志，发放由政府准备的宣传册，指导消费者在销售点回收旧电池。

4.政府应加强对有资质回收处理企业的排污监管，鼓励设备的更新换代，收严污染物排放标准，降低污染物排放。

5.设计恰当的经济激励和公平竞争措施，促进零售商、制造商和再生利用企业积极参与废电池回收。

建议农业生产补贴体现生态保护功能

农业补贴，补规模也要补生态

建议人：杨波（郑州航空工业管理学院经贸学院副院长）、王宁（登封归朴农园创始人）、姚卫华（郑州绿色消费联盟负责人）、梅红伟（河南绿色方舟农场创始人）

案由

环保部做的抽样调查显示：由于长期大量使用化肥、农药和除草剂，农业已成为我国目前最大的污染源，超过工业污染和城市生活污染。这种被称为石油化学农业的发展影响了广大消费者的食品安全，造成土壤板结、土地肥力下降，农村环境污染日益凸显。

十八届三中全会报告明确了“生态文明建设”的重要地位，提出必须建立系统完整的生态文明制度体系，生态农业是其中必不可少的部分。2014年中央一号文件提出“促进生态友好型农业发展”。但现行的农业生产补贴基本上是规模导向型，需要对农业生产补贴进行校正，以体现生态保护功能。

理据

当前，我国生态农业从政策文件走向实践实施层面困难重重。最突出的问题是从传统模式向生态模式转换的过程需要大量的资金、时间和人力资源。一般来说，土壤自身肥力要完全摆脱对农药、化肥等化工类生产要素的依赖，又要同时保证亩产数量的不减产需要一定的过渡期，这期间有很多不稳定因素需要考虑，例如：土地在经营转型期的收入保证、生态农业发展的前景、生产出来的产品由于信任问题造成的销售困难，等等。这造成了生态农业特别是小规模生态农业的经营初期成本居高不下，经营步履维艰，在和石油化学农业的竞争中居于下风。

生态农业不仅能够为城市消费者提供更安全和更好的食品，还有助于保护水体和土壤，维护生物多样性以及应对气候变化，具有经济的正外部性，需要也应该对这种农业生产模式进行补偿和经济鼓励。

但我国当前的农业生产补贴政策并没有体现生态保护功能，对生态农业生产模式缺乏补偿和鼓励。我国的农业生产补贴主要包括良种补贴、粮食直接补贴制度，农机购置补贴、农资综合直接补贴，等等。这些政策措施，对保护农民利益、确保国家粮食安全，发挥了极其重要的作用。但目前的农业生产补贴主要是规模导向型，向规模化生产的农业大户倾斜，没有针对生态农业生产模式的补贴。而我国生态农业目前普遍规模较小，往往达不到补贴的规模要求。

建议

1.补贴不使用农药、化肥、除草剂的兼业农户和小规模生态农业。

2.减少对使用化肥、农药、除草剂的规模化种植户的农业生产补贴。

3.金融机构不资助破坏生态环境的农业生产组织。

关于全面公开地表水环境质量信息的提案

PM2.5都公开了，地表水也要出来晒太阳

建议人：万捷（雅昌文化集团董事长）

案由

水源地去哪了？同时在google上搜索“寻找”、“水源地”，结果显示，绝非仅仅只有北京、天津在为自己的水源地发愁，一些远离工业化中心的地方，比如江西吉安、山西曲阳，都在寻找自己的备用水源地。中国人民大学环境学院院长马中曾预测，未来十年，不少城市都不得不放弃原有的水源地。

环保部2010年环境公报显示，全国113个环保重点城市共监测395个集中式饮用水源地中，不达标水量为51.8亿吨，占23.5%。而水利部的调查数据显示，2004年全国4555个城市饮用水水源地中，638个水质不合格，占水源地总数的14%，1233个水量不合格，占水源地总数的27%。水质、水量不合格影响人口有9480万人，饮用水不安全城市有205个。无论是环保部，还是水利部，都把三类水算作合格水源地。实际上，专家认为，一类二类水才是合格的水源地。

事实上，居民对自己每天饮用的水质，知之甚少。北京就曾通知要求全市地表水水质状况和城市自来水厂出厂水质状况等信息必须加大公开力度。至今没有下文。

此外，地表水环境质量数据现由环保部门独家公布，依照地表水环境质量标准为24项，而大多数地方环保部门仅对其中4-5项做评价，导致评价结果与实际结果严重不符，甚至有把劣五类水评价为一类水的现象。而此类数据的发布会给相关决策部门和公众严重的误导，由此数据推算的环境容量，也与真实的环境容量大相径庭。

理据

PM2.5都公布了，地表水质量又有什么道理不公布呢？更何况，万事俱备。

环保部已建立地表水环境监测网，在全国重点水域共布设759个国控断面，监控318条河流，26个湖（库），共262个环境监测站承担国控网点的监测任务。另外，环保部现已在我国重要河流的干支流及一系列重要节点上建设了100多个水质自动监测站，监控包括七大水系在内的63条河流、13座湖库的水质状况。各级地方环保部门还设立有数千个地表水监测断面和点位。各级环境监测站每小时、每周、每月都会及时按照相关标准和技术规范对其管辖的水环境质量进行监测，并作出评价分析。

在水环境保护法律法规方面，已有水法、水环境保护法、水污染防治法，其中明确了水环境质量信息的发布责任为环保部门；2002年国家环境保护总局颁布实施了《地表水环境质量标准（GB3838-2002）》中规定：地表水环境质量标准基本项目为24项，集中式生活饮用水地表水源地补充项目5项，集中式生活饮用水地表水源地特定项目80项；近年，环保部又颁布实施了《地表水和污水监测技术规范（HJ/T91-2002）》和《地表水环境质量评价办法（试行）》，规范了全国地表水环境质量评价工作。

建议

1.在各级环保部门官网首页位置，公开所管辖范围内监测断面地表水环境质量信息；

2.国控和地方的自动监测站应实时公开全部监测因子，规定手工站向社会公开数据的时限。

3.建立系统、完整的地表水环境质量信息公开体系，包括监测数据和评价结论；监测数据应按照《地表水环境质量标准（GB3838-2002）》规定的监测项目，按照《地表水和污水监测技术规范（HJ/T91-2002）》要求进行监测，除公开各项监测数据外，还应公开超标因子和倍数；评价结论应按照《地表水环境质量评价办法（试行）》进行评价

4.参照《环境空气质量指数（AQI）技术规定（试行）、（HJ633-2012），制定地表水环境质量指数技术规定，以规范地表水环境质量指数的报告要求和程序。

5.建立配套的管理机制对地表水环境质量信息公开体系进行运营和维护；鼓励各级环保部门利用创新的互联网手段进行公开；将以上要求纳入各级环保部门的政绩考核体系，出台相应的奖惩措施。