能源局规划司司俞燕山长谈“十三五”能源规划思路

文|俞燕山  国家能源局规划司司长

4月18日，国务院总理李克强主持召开了新一届国家能源委员会首次会议，研究讨论了我国能源发展中的相关战略和重大项目。会议提出了“节约、清洁、安全”的能源发展战略方针，以及“节约优先、绿色低碳、立足国内、创新驱动”四大战略，还提出了建设“安全、清洁、高效、可持续”的现代能源体系。接下来，我们需要通过科学制订“十三五”能源规划，具体落实已经确定的能源发展战略。

“十三五”能源规划将进行滚动修编

首先，要树立这样一个观念：实践是第一性的，规划是第二性的。规划与实践的关系一定要摆正，是一种互动的关系。不能对规划抱有过高的期望，规划要解决问题，但不能包治百病。

规划是为了指导实践更好地发展，而不是限制实践和生产力的发展。比如说规划增长为7%，如果增长了8%也没有什么关系，经济增长达到10%也许更好。电力规划目标为2020年总装机20亿千瓦，如果突破了20亿千瓦就不对，不能这么说。

另外，规划要为实践创造更好的条件和环境，要为生产力的发展创造更好的条件，需要根据实践的发展来不断滚动调整规划。除了五年规划以外，将来每年都要对规划进行滚动修编，“十三五”规划就准备这么做。为了更好地适应实践的发展，在整个规划编制完成以后，“十三五”期间每年还要对规划进行滚动修编，对规划进行评估。目前，国家能源局已经建了规划管理系统和规划信息系统，“十三五”规划完全可以做到每年滚动修编。

“十三五”能源规划主要解决三大问题

能源规划到底要解决什么问题？很多人认为规划是为了审批项目，项目审批必须依据规划，但是反过来讲不成立，规划不仅仅是为了项目审批。我认为，“十三五”能源规划主要解决三大问题。

“十三五”能源规划要解决的第一大问题是落实国家能源战略，也包括国家的其他发展战略。落实国家能源战略，也就是说由国家能源委员会通过的国家能源战略框架需要通过“十三五”能源规划来落实。怎么节约，怎么清洁，怎么更安全，这是“十三五”能源规划要解决的首要问题。

“十三五”能源规划要解决的第二大问题是实现稀缺资源的优化配置，即能源资源的优化配置。能源资源是一种稀缺资源，怎么来优化配置，这个也需要通过“十三五”规划来解决。能源的优化配置具体怎么落地，也就是怎样才能够实现优化配置，即把能源应用到边际效益最好的地方，让其真正发挥作用，需要从消费侧和供应侧来优化配置能源资源。

例如从消费侧看，一度电是用于高耗能产业，还是用于其他产业，这就有个选择的问题。现在高耗能产业总体上大都是相对过剩的，属于限制发展型产业，我们不能把能源配置到这些产业。因为我国是能源资源短缺的国家，能源资源应配置到能够发挥其更大效益的地方去，配置到能够发挥它更多的附加值的地方，配置到鼓励发展的那些方向上去。例如，配置到第三产业、战略型新兴产业，配置到促进满足人民群众的生活生产需求上去。这就需要通过规划来实现，具体讲就是主要通过规划中的价格、财税等政策来调控实现。

在供应侧实现能源资源的优化配置，其中还有产业的优化配置问题和区域的优化配置问题，就是怎样发挥其最大效益。例如区域配置方面，西部地区怎样发挥其能源优势，把能源优势转变成产业优势，进而转变成经济优势，从而带动西部大开发，这也是一个需要优化配置的问题。

另一个就是东部地区的能源资源怎样来配置。我们提出要通过两种资源、两个市场，那么到底是依靠国外进口来满足东部地区的需求，还是把西部地区资源通过西电东送、北煤南运来满足东部地区的需求？哪种经济效益更好，哪种更有利于国家长远发展战略目标的实现，这也是需要通过规划来实现的。比如说进口煤，说我们不进口了，那倒未必。

因此，资源的优化配置是“十三五”规划需要重点考虑的第二个问题。当然，实现资源的优化配置，前提是发挥市场配置资源的决定性作用。

“十三五”能源规划要解决的第三大问题是实现“九个统筹”，即“供应和需求、国内与国际、空间布局、时间、能源品种之间、生产环节或生产链、开发时序、能源与经济环境、中央和地方的统筹”。过去的能源规划在统筹方面是不够的，这是“十三五”能源规划着力要解决的一个问题。为了加强能源规划工作，国家能源局首先加强了对规划工作的组织领导。国家能源局正式成立了能源规划领导小组，吴新雄局长任组长，刘琦副局长任常务副组长，能源局其他党组成员任副组长，各司司长为规划领导小组成员，这从组织体制上加强了对能源规划的统一领导，也是为了统筹。

“十三五”能源规划要实现九个统筹

国家能源规划是综合统筹的规划，包含能源领域所有方面，在此基础上再出台几个专项规划，国家能源局的局长办公会已经审议通过，最终报国家发改委来审定。“十三五”能源规划的基本思路是煤炭、电力、石油、天然气和新能源这五个规划都是要统筹的，特别是电力规划。电力规划不能再像以往一样，分别制订出核电规划、水电规划、风电规划、太阳能规划、生物质能规划、火电规划以及电网规划，电网规划还分成南网和北网。

“十三五”就一个电力规划，要真正解决规划割裂和支离破碎的问题，电源和电网，国家电网、南网和内蒙古电网，各种电源之间，就是一个统一的规划，再不会按照行政关系和不同企业来把规划割裂。

具体讲，“十三五”能源规划要实现九个统筹：

第一个统筹是供应和需求的统筹。供应是为了满足需求，在市场经济条件下，应该是需求引导供应，而不是供应决定需求。以前我国是一个资源短缺型的国家，能源资源是短缺的，不用考虑需求，因为市场需求无限大。现在情况不一样了，能源供需基本平衡，需求的作用就凸显了。以前开煤矿、建电厂，跑项目就够了，建成后就有人要；现在不一样，开了煤矿，煤卖给谁？产能过剩。电也是一样，发电利用小时数在不断下降，新建一个电厂，电能不能卖出去？如果还是靠原来平均分配的办法，那就降低了整个能源系统的利用效率。所以，应该树立“需求引导供应”的观念。

供应和需求如何统筹？有一句话叫“电力先行”，能源也存在一个适度先行的问题，因为它是基础设施。但是先行的度怎么把握？如果建得太多，就降低了效率，导致大量的富余。整个发电利用小时数降下来了，生产能力得不到充分发挥，这对资源也是一种浪费，所以供应和需求要匹配，供应适度超前，但是不能超前太多。

比如，现在煤炭的生产能力显然是大于实际的需求量。煤炭产业肯定存在产能过剩的问题，但现在还在不断建新的煤矿，2013年煤炭产业基本建设投资仍高达5400多亿元。电力也是一样，发电利用小时数是下降的，当然这种下降有合理的成分，因为第三产业以及居民用电的比重在提高，另外风电、光伏等新能源大量发展，调峰调频的任务也重了，电力峰谷差在扩大，这是利用小时数下降的又一个因素。

美国的火电机组，其中有大量的燃气机组是用于调峰的，发电小时数偏低；但其所有的煤电机组，都超过6000小时。而我们的煤电机组有些低于5000小时，这表明效率是不高的。用超超临界100万千瓦的机组来调峰，大大降低了效率，这是不正常的。因此，供应和需求要匹配。

第二个统筹是国内与国际的统筹。我国近60%的油和30%的天然气需要通过国际市场来供应。煤炭是一个例外，尽管2013年煤炭进口了3亿多吨，这是因为经济因素在驱动，不是因为缺煤，跟油气不一样，煤炭不存在对外依存的问题，煤炭有足够的自主供应能力。但是油气存在对外依存度不断增加的问题，需要将国内和国际市场统筹起来考虑。国内开发多少？国际进口多少？要充分发挥两种资源、两个市场的作用。现阶段大量利用国外的能源资源，我认为是一件好事，可以把我们的资源留下来，用于可持续发展。因为能源的发展不能快流，不能敞开口子供应，必须要有一个长远的考虑。

第三个统筹是空间布局的统筹。我国的能源资源和消费呈逆向分布，资源主要分布在北部、西部，消费主要集中分布在中、东部沿海地区。有的省有资源，需要向外输出；有的省有市场需求，但是没有资源，这就必须做到全国一盘棋。空间上如何实现供需平衡？必须通过规划来解决，这要在全国范围内统筹，不能各省、各地方自行其是。从哪儿调？需要通过科学计算得出，这就是空间上的统筹。

这方面，目前存在很多问题，比如说窝电和缺电。缺电是因为空间上统筹不够，有资源运不出去，有市场却得不到满足，这都是空间统筹不够的问题。比如，东北地区长期电力过剩，近几年“三北”风电基地“弃风”问题较为严重，2013年云南和四川的水电也存在大量弃水的情况。

第四个统筹是时间上的统筹。即未来的需求跟当下建设之间的关系，这个需要统筹。因为能源基础设施的建设周期都比较长，长的需要十年，比如核电、大型水电甚至要花上十多年才能建成，有的要五六年时间，短的也要两三年时间。未来的需求跟当下的建设之间怎样衔接？这个需要通过规划实现。另外，也需要通过规划来统筹建设问题，就是说不能集中开工建设，还得考虑到上游产业，比如上游的设备制造企业，你把单子给了设备制造企业，一时生产不了，或者按照这么大的单子来配置生产能力，假如到明年你不需要了，突然没了订单，就会导致设备的闲置，这就要考虑到上游的设备制造商也要均衡安排生产。

同时，我们也要考虑到下游，比如中能建、中电建等施工企业，不能说今年突然开工这么多的项目，到明年又没了，应该有一个均衡安排建设的问题，也就是说每年安排多少项目，这个靠市场是没有办法做的，而需要通过规划来引导解决。

第五个统筹是能源品种之间的统筹。煤、电、油气、新能源各能源品种怎么平衡？这个需要统筹。这涉及到国家战略，国家战略鼓励发展新能源，那就优先让新能源发展；电力也是一样，先让新能源发电，接下来才是煤电，这个统筹就是品种之间的统筹。另外能源品种之间存在替代关系，多用油多用气就需要少用煤，多用煤就得少用气，电也是一样。各个品种之间是需要统筹的。品种之间的统筹第一要考虑替代关系，第二要根据国家发展战略，如治理雾霾，就不应该把煤搞得那么多，应该大力发展清洁能源，这些都是品种之间的统筹需要考虑的。

第六个统筹是生产环节或生产链之间的统筹。煤和电是上下游的关系，煤和电之间需要统筹。电源跟电网，也需要统筹，不能专门搞电网规划，或者专门搞电源规划，两张皮是不行的，必须把电源跟电网统筹起来。电源跟电网以前没有统筹，“十三五”规划必须解决这个问题。电源跟电网统一规划，不存在只搞电网规划，或者只搞电源规划，这是不科学的，也是不合理的。需要上下游之间统筹，上游油气的勘探开发跟下游的炼化工业也是要统筹的。另外管网的运输和生产，也是需要统筹的。

第七个统筹是开发时序的统筹。目前有很多可供开发的项目，比如说远处有雅鲁藏布江的水电，而离我们更近的地方也有水电资源，先开发哪儿后开发哪儿？需要通过规划来统筹，不能遍地开花。主要根据经济性来判断，哪儿最经济就先开发哪儿。然后再开发难度更大的、更不经济的能源资源。

另外，开发时序的统筹涉及到利用国外资源问题。现在国内有的，是不是现在就要把其开发出来？如果现在能够利用国际市场，更好、更经济地满足需求，为什么要先开采国内的？开发时序的统筹涉及到国内与国际，涉及到不同的资源开发，也涉及到不同地区之间的开工建设和开发布局的问题。

第八个统筹是能源与经济环境之间的统筹。能源是所有行业的一个成本因素，这必然涉及到经济的竞争力。比如说美国的再工业化，就是因为其能源成本低。我国跟美国比起来，能源成本相对较高，但是跟一些欧洲国家以及日本比起来，能源成本相对较低。假如大规模地发展海上风电，那就意味着会拉高电价，对经济会造成影响，这个必须要考虑。能源跟经济之间是竞争力的关系，成本因素需要统筹考虑，不能把能源价格抬得很高，大家都用不起，国家也丧失了经济竞争力。

但是能源跟环境又是一对矛盾，能源价格便宜了就不利于节能减排。另外，能源开发对环境是有影响的，需要大力发展清洁的能源，而清洁能源目前又很贵，这些都是矛盾，需要通盘考虑。怎么使能源的开发利用与经济环境之间统筹起来，这个是需要通过规划来解决的。

第九个统筹是中央和地方之间的统筹。每个地方都要发展经济，都希望更快地发展，但能源资源应是全国一盘棋。有的省因为能源资源便宜，留作自己用，不输出。有的省今年不缺就不要其他省的资源，明年缺了就赶紧要。这都不符合规律，这必须放在全国一盘棋的高度来考虑，也就是说中央和地方之间的统筹，地方规划和中央规划之间的统筹。今后，省级能源规划都要经过国家审批，这就解决了中央和地方规划衔接的问题，这是一个非常好的办法。规划审批并不意味着增加一项权力，而是为了更好地衔接。我国能源资源分布不均，全国必须一盘棋考虑，使东、中、西部地区实现整个能源资源的优化配置。

“十三五”能源规划编制两大创新：开门搞规划和科学编规划

规划可以分为国家(行业)规划和企业规划。国家规划是政府部门的职责，不是企业的职责，但企业可以参与国家规划。企业可以根据国家规划来编制企业规划，用于指导企业的发展，但是不能用企业规划代替国家规划，不能用企业规划来要求国家规划。国家规划是一个公共权力，是为了满足全社会资源的优化配置，是为所有人服务的。

国家“十三五”规划编制工作正式启动后，国家能源局按照统一部署，也启动了“十三五”能源规划的编制工作。目前，能源局正在做“十三五”规划的前期研究，并在网上进行了公开招标，招标工作已经完成，目前正在进入研究阶段。“十三五”规划的前期研究，主要围绕三大问题进行：第一个问题是“十三五”的宏观形势是什么，“十三五”的整个能源形势是什么？这需要做出一个基本判断。第二个问题是“十三五”能源发展的重大目标是什么？这也是需要通过研究来确定。第三个问题是“十三五”发展重大任务和相应的保障措施是什么？

目前“十三五”规划的前期研究工作就围绕着这三大问题在进行，估计到2014年10月基本上就能做完。在2014年底，国家能源局还会出一个“十三五”的规划思路，2015年开始正式编制“十三五”能源规划。我们希望在国家国民经济社会发展规划发布以后，能够及时发布国家能源规划，以更好地指导能源行业的科学发展。

编制“十三五”能源规划，在方法上要有两项创新。一是开门搞规划。我们希望听到各种各样的声音，而不是只听到一种声音。国家能源局会采纳社会各方面的意见，包括邀请企业参与到“十三五”能源规划当中来。同时，也会通过互联网的方式，广泛征求各个利益相关方的意见。规划研究也是多个单位参与，一个题目有好几家单位在做，就是希望从不同的角度来看待能源发展的问题，最终的目的都是为了使能源工业发展更好地符合实际需要，更加准确、更加科学。开门搞规划，这是“十三五”规划不同于以往的一个特点。

二是科学编规划。为了做到科学编规划，目前国家能源局建立了规划咨询工作机制，初步想法是请一些具有资质的权威研究单位组成联合咨询机构，组建一支专门的规划咨询队伍，具体来帮助编制规划，或者说是和国家能源局一道来编制“十三五”能源规划。充分发挥专家的作用，我们将成立相应的专家咨询团队，指导整个规划的编制。

总之一句话，希望通过开门搞规划和科学编规划，使“十三五”能源规划能够在“十二五”能源规划取得良好成绩的基础上更上一层楼。

不断创新 ，追求两个“规划梦”

我们要改变以往传统的规划方式，充分利用现代信息化的手段来实现规划工作的创新。目前，我们正在建设国家能源规划仿真模拟数据库，这个数据库涉及上百万个数据，要对各种经济环境的情况进行仿真模拟。“十三五”能源规划的科学编制，第一要知道所有的需求在哪儿，直到每个地市的需求都要心中有数。

也就是说我们国家所有的能源需求在什么地方，每个省、每个地市的需求有多大。第二要知道所有的能源资源都在哪儿，分布在哪些地方，有多少。第三要知道可利用的水资源有多少，都分布在哪儿，因为能源资源的开发利用，伴随着水资源的大量开发利用。第四是每个地方的环境容量是多少，现在治理雾霾，大家都关注，我们目前正在搜集相应的信息。将这四个方面搞清楚的前提下，再做全国性的优化布局。我们也邀请了中国科学院研究所参与，通过现代计算机技术的手段，实现整个资源的优化配置的模拟仿真，这个和以往不一样，这都是我们正在做的一些基础性的工作。

我对“十三五”能源规划的编制比较乐观，大家反映“十二五”能源规划当中的很多问题，通过“十三五”规划不能说全部解决，但至少很大程度上会加以完善，或者加以改变。目前是做好能源规划工作比较好的时机。第一是政府都在转变职能，减少微观干预，更多地发挥市场作用，更好地履行政府管理职能，推进治理体系和治理能力的现代化，这为能源规划工作奠定了一个非常好的、大的制度环境。

第二是国家能源局的党组，包括吴新雄局长，高度重视规划工作，这为编制规划的工作人员提供了一个最坚强的后盾。第三是有了以前好的基础，有社会各方力量的关注，有很多的专家学者，再加上我们自己的努力，“十三五”能源规划一定能上新的台阶。

具体负责国家能源规划的编制工作，我的规划梦就两个：一是要通过规划，大幅度减少企业在项目前期的投入。通过良好的规划来大幅度减少企业前期的投入。现在企业在单个项目的前期投入上出现了很大的浪费，就是因为规划不明确，导致大家都在做研究。本来这些信息应该提前给出来，项目在哪儿，未来这个地方有没有输电线路，有没有铁路输送线路，有没有管网的输送线路，避免企业投资时再重新来做这些基础性的研究工作。要通过良好的规划来大幅度减少全社会的成本，就是使企业在项目前期投入上大幅度减少。

二是实现资源的优化配置，特别是实现整个能源系统的优化配置，大幅度提高整个能源系统的效率。整个能源系统装机是多少，风电、核电是多少，怎么安排调峰调频备用能力，怎么与新能源的发展相匹配，这都是一个系统性的问题。怎么是最经济、最有效率的输送，比如说用十吨的卡车，拉了一吨货就在跑，这就是巨大的浪费。这些问题都需要通过规划来解决，就是要通过规划来提高整个能源系统的效率。

我们现在单个能源项目的效率在世界上并不落后，比如超超临界火电机组，我们的数量和效率都是世界第一，但是整个能源系统的效率却落后很多，就是这个问题。

简单说，我的“规划梦”就两个：第一通过科学的规划大幅度减少企业在单个项目上的前期投入；第二通过规划大幅度提高整个能源系统的效率。这是我追求的目标，也是作为国家能源局发展规划司司长所追求的目标。