电力统一规划再动议

2002年以后，遭遇肢解的电力统一规划机制尚未真正重建。2013年国家能源局重新组建后，电力行业对重建这一机制寄予厚望。

近年来，随着电力市场化改革的不断深化，电力行业参与主体逐渐多元化，电力工业管理面临越来越复杂的局面，电力统一规划有逐步削弱的趋势，已经影响到电力工业持续健康发展。受原国家电监会委托，中电联在2012年牵头并会同两大电网公司、五大发电公司等理事单位完成了《电力工业统一规划机制研究》报告，提出了电力统一规划机制框架及相关建议，报送有关主管部门。

新的国家能源局组建后，开展了“大调研、大讨论、大转变”活动。国家能源局领导表示，要集中精力把工作重心转到议大事、谋大局、管长远等宏观管理上来，下大力气抓好重大战略、重大规划、重大政策等。中电联再次深化调研，提出了研究报告的修订稿，并报送国家能源局。

一位电力规划资深专家说，是否真正愿意搭建电力统一规划机制是考验国家能源主管部门改革诚意的试金石。

规划断裂两张皮
电力行业目前在执行2002年电改后的配套体制，这一体制之下，电力统一规划并未能建立起来，在部分规划专家看来，这亦是2002年电改5号文的缺失。

在2000年一次讨论新一轮电改的研讨会上，从国家电力公司卸任不久的一位部门主任作为规划专家应邀参会，他在会场上发问：“改革之后，规划工作如何进行，各个规划如何衔接？”这个问题被一些积极推进改革的与会者一句话带过：“电力规划是计划经济的东西，市场化改革以后，规划承担的功能将由市场来调节。”

这位专家的回答在其他讨论中被淹没，他说：“市场替代不了规划，规划可以用来指导市场的参与者，没有指导，如果一旦反复，代价极高。”

在电力部或国家电力公司时代，通盘的、统一的规划都不成问题。当时由电力部统一领导，统一规划，加上规划设计院也是电力部领导的，所以电源规划、电网规划都是一起做，相互协调、相互补充，形成统一的规划。

中国能源研究会副会长，原电力工业部总工程师、国家电力公司总经理助理周小谦说：“七十年代以前，电力规划工作基本是按照苏联的模式进行的，即完全按照计划经济的一套。”在计划经济时代，工程项目建设和投资的决策权力在国家计委，具体工作都是由国家计委来管，而且管得很细。每年电力投资中只有3%左右的额度作为小型基建由电力部安排，其余的资金都是由国家计委最后确定。电力部或国家电力公司的规划部门能做的是提建议，编制计划方案，国家计委的基建方案是从列入其中的项目中挑选。

进入八十年代后，“我们在规划工作中，逐步运用了西方国家的一些先进的规划方法和思想，加强项目的可行性研究及经济评价工作，并且特别重视了综合能源（电力）规划，对能源与经济、社会及环境之间的相互联系进行综合考虑，全面规划，并提出相应政策。同时在电力规划中更为重视资金的筹措与偿还及电价的预测，重视煤、电、运的综合平衡及环境保护问题，把电力规划与能源规划紧密结合起来，综合考虑。

此时的规划工作已经有一套成熟的做法和流程。撤销能源部成立电力工业部后，1993年电力部就开始了“九五”计划的编制准备。电力部计划司根据“八五”的执行情况，修订《电力工业“八五”计划及十年规划》，然后相继开展水电、核电、环保、“以大代小”更新改造和洁净煤技术规划，以及利用天然气发电展望等有关专题研究和起草。完成起草工作后，电力部就此方案草案会与国家计委等综合部门多次交换意见，对草案进行多次修订，并由电力部领导向国务院主管领导进行汇报，国务院领导在此份草案中做了很多重要指示。

1995年5月，规划计划司在天津蓟县、湖南长沙和浙江杭州分三片召开电力规划工作座谈会，国家计委、国家经贸委和国家开发银行均派员参加，以期通过座谈会来理顺思路，统一不同地区对电力市场和电力发展的认识，明确规划的重点，进一步完善电力工业“九五”规划草案。座谈会之后，计划规划司再进行最后修订，经电力部领导审定后，在1995年7月报送国家计委。

中共十四届五中全会在当年9月召开，提出了实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。电力规划需要依此要求进行调整，当年11月电力部在河北涿州专门召开专家咨询会，再一次专门听取专家的意见和建议，并根据中央精神和专家的建议再一次对电力工业“九五”计划进行了修订。

这份计划包括了水电、火电、核电、农村电气化、新能源发电、电网规划与全国联网、燃料需求与供应、发电设备需求与供应、投资需求与平衡建议、环境保护建议等。

当时，规划的权威性处处得以体现。要改变规划的实施必须要在滚动修编之后。1998年新一届政府成立后，提出要严格控制新开工项目，压缩基本建设投资，国家计委据此对电力工业提出调整结构的要求，发电量年平均增长速度由6.81%下降至4.5%。电力部门再次调整了规划，加快水电建设，加强电网建设，控制常规火电项目的开工。

2002年后，电力行业进行重组和分拆，国家电力公司分拆为两大电网公司、五大发电集团和四大电力设计、工程公司。统一规划机制被肢解。

失灵引发失控
打破旧机制后，新机制没能在重组中重生。

中电联行业规划部规划一处处长张卫东说，这十年的规划工作出现了一些问题，跟市场化推进、发展规模的扩张、政府的职能转变都是相关联的。也正因为这个剧变的时代，他认为规划工作出现一些稍微滞后可以理解，但对这些问题确实是要有所认识。

此前认为改革之后电力不需要规划的声音已经基本灭迹。在中电联主办的一次电力规划论坛上，国家能源局一位司长说，能源基础设施有一个很强的锁定效应。因为它的投资大、周期长，一旦建成了，要把它翻过来，整个国民经济付出的代价就太大了，所以应该要尽早制定大政方针，以及战略和规划，耐心、科学、前瞻性地引导能源的生产和消费。

中电联的报告称，这十年，电力行业涌现出地方规划与国家规划、电源规划与电网规划不协调，电网企业与发电企业、用户不和谐，新能源并网与送出的不协调等问题，电力行业在一定程度上存在电网电源结构不尽合理、投资与效益不完全匹配的现象。

张卫东说，规划工作对电力发展的指导作用是非常关键的，原因就是这些年电力行业没有一个很明确、严肃而且公开发布的规划，甚至用项目审批来代替规划。

周小谦说，厂网分开以后，电网分别由多家电网公司建设、运营和管理，这就要求如果说要做好统一规划的话，就需要国家主管部门出面。在电网和电源之上的层面，把各个部分的规划统一考虑，相互之间协作配合，再出台国家层面的长远发展规划，包括五年的、中期和远期的，“这个在我们国家当前来说是一个很重要的工作和方向，把电源布局、网络结构和电网规划搞好了。”

由于规划机制失灵，2002年以来，发电企业在中东部地区大量投资新建煤电项目，但铁路运输和煤炭供应等并没有协调匹配，使得地区性的煤电运紧张局面反复出现；“十一五”以来，我国风电快速扩张，由于没有新能源发电与电力工业协调统一规划为指导，部分地区风电装机规模大大超出系统合理消纳能力，弃风现象大量出现，严重影响了风电项目效益和风电产业的健康发展。

中电联的报告建议，要解决这些问题，首先要加强电力规划研究工作，确立科学、可行的统一规划；其次是确立电力规划的权威性和指导性，严格按电力规划建设电力项目。

重建如何体现政府与市场关系新原则
近年来，呼吁重视规划，搭建统一规划机制的呼声不绝于耳。现在可能是最接近实现的时候。

行业内已经达成的共识是，规划管理是政府职能，国务院电力主管部门是电力统一规划的责任主体，电网、发电、规划咨询机构和行业协会等是规划的参与主体，需明确职责。

统一规划还须强有力的研究支撑体系。在电力统一管理的时代，无论是北京层面的电力规划设计总院、水电水利规划设计总院和原北京动力经济研究所（中心），还是各区域电管局（公司）和省电力工业局（公司），或是各区域、省级设计院，都有雄厚的规划研究力量，自上而下形成了规划研究支撑体系，每年都开展研究工作。

中电联副秘书长欧阳昌裕说，2002年电改之后，该体系就被分割和弱化了，有的处于停滞状态。当前要界定规划权责，同时政府部门要健全完善研究支撑体系。

统一规划机制的关键正是如何把分散的资源有效整合。目前电力规划研究支撑力量分散，研究深度不够，缺乏有效组织。两大电网公司最贴近和了解电力系统、用户和地方政府，规划力量很强，但研究侧重所辖区域；电规总院和水规总院系统力量雄厚、经验丰富，但分属中能建和中电建两大辅业集团，对电力系统运行和用户了解不够深入，且水规总院长于可再生能源，电规总院弱于新能源发电；行业协会是电力企事业单位的联合组织，具有行业统计管理、资源环境研究和组织协调的相对优势，但自身规划研究力量较为薄弱。

因此，目前各规划研究主体受限于自身归属和电力市场定位，或多或少有其局限性，需要政府部门进行有效组织，发挥各自优势，取长补短。

关键在于电力规划主管部门要完善规划流程，有效组织，健全完善有机互补的规划研究支撑体系。还要按照5号文（《电力体制改革方案》）要求，充分发挥电网公司的优势，委托电网公司开展电力规划研究并提出建议。

中电联的报告建议，从规划研究支撑的组织体系来看，当前最优方案是重组划转或新建独立的电力规划研究中心，作为国家能源局直属事业单位，协助政府部门具体承担电力规划研究的组织协调、具体研究和重大问题调研工作。第二种模式，发挥行业协会的行业统计和联合、非盈利组织的优势，加强规划研究力量配置，委托其具体承担电力规划研究的组织协调工作。中电联2010年完成的电力工业“十二五”规划研究报告，就是在组织发电集团、电网公司和电规总院等规划研究机构完成十四个专题研究的基础上，经过了业内充分论证和研讨形成的总报告，基本反映了行业共识。第三种模式，则继续以电网公司的统一电力规划研究为基础，政府部门直接组织整合多方意见观点后形成国家规划。第四种模式即维持现状，如何有效组织需深入研究。

目前观察，国家能源局的做法依然是维持现状，但组织方面有了较大改变。国家能源局规划司司长俞燕山撰文说，初步想法是请一些具有资质的权威研究单位组成联合咨询机构，组建一支专门的规划咨询队伍，具体来帮助编制规划，或者说是和国家能源局一道来编制“十三五”能源规划。

电力行业也希望通过规划来制约政府的行政之手。中电联建议，规划正式公布后，各级政府不得核准审批不在规划内的电力项目，否则追究责任。同时，结合政府职能转变和市场化改革，逐步淡化项目审批。

电力规划专家王信茂说，在电源点规划方面，更应该减少审批，尽快建立有序竞争的电源前期工作市场。

电源项目审批早被诟病和抱怨已久。张卫东说，今后规划内的电源项目应实行公开招标，电网项目实行备案制，通过市场竞争方式选择投资主体和确定基准（容量）电价，充分发挥市场配置电力资源的决定性作用。

王信茂说，凡是选择、确定电源项目的投资方以及项目在开工之前的一系列工作，都属于电源前期工作市场，是电力市场的重要组成部分。应结合国家的投资体制改革和电力项目行政审批制度改革，设计、建立电源前期工作市场，“我认为从电源项目选择投资方开始就应该引进竞争机制，而不是靠各种非经济、非市场的因素去竞争、去圈地。”

在他看来，如果不尽快建立既鼓励电源投资又风险自担的良性循环的投资机制，不建立有序竞争的电源前期工作市场，不制定电源前期工作市场准入规则，今后我国的电力市场就难免出现时而过剩、时而短缺的大起大落局面。

俞燕山近日撰文写道，电力规划不能再像以往一样，分别制订出核电规划、水电规划、风电规划、太阳能规划、生物质能规划、火电规划以及电网规划，电网规划还分成南网和北网。“十三五”就一个电力规划，要真正解决规划割裂和支离破碎的问题，电源和电网，国网、南网和内蒙古电网，各种电源之间，就是一个统一的规划，再不会按照行政关系和不同企业来把规划割裂。

他透露说，为了加强能源规划工作，国家能源局首先加强了对规划工作的组织领导。国家能源局正式成立了能源规划领导小组，吴新雄局长任组长，刘琦副局长任常务副组长，能源局其他党组成员任副组长，各司司长为规划领导小组成员，从组织体制上加强了对能源规划的统一领导，这也是为了统筹。

“十三五”电力规划可能是最接近重建统一规划的机会。

选自《南方能源观察》2014年6月刊