“绿色”政绩考核下的光伏契机

对于国家能源局寄予厚望的分布式光伏而言，或将在“绿色”政绩考核背景下迎来地方政府的主动有所作为。

8月初，国家发改委印发了《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》，将以省为单位对各地区单位生产总值二氧化碳排放降低目标完成情况进行考核，考核结果将交由干部主管部门，作为对各省（自治区、直辖市）人民政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要内容。

这对减少二氧化碳排放量具有较好作用的光伏电站建设而言，无疑是重大利好。

可以预见的是，在政绩考核这根指挥棒下，地方政府将在扶持光伏终端应用发展方面有所动作，尤其是那些此前还没有出台扶持措施的省份。

同时，光伏电站除了将由此增加出让碳排放权带来的直接受益外，还可以通过碳交易这个平台获得进入金融市场的契机，由此打开“证券化”的突破口，并为更广泛程度的“证券化”奠定基础。

碳排考核促地方政策加码

从更长远来看，真正对光伏发展构成重大利好的，则是近期国家发改委出台的将节能减排直接与政绩考核挂钩的这一重大举措。

国家能源局公布的数据显示，上半年全国新增光伏发电并网容量为3.3GW。显然，这一数据较今年初制定的14GW的目标，存在着较大的距离。

来自国网能源研究院的数据则显示，今年1~5月，分布式光伏新增容量438兆瓦，仅为去年同期的45%。

对比可以发现，在今年上半年的新增光伏装机中，大型地面电站仍然充当了绝对的主力，其装机容量近3GW，已与年初确定的6GW的装机目标相距不远。

而综合各种信息来看，面对分布式发展较为缓慢的现状，可能会出台一些针对性的政策，其中包括解决屋顶资源对接、电费结算等问题。

从更长远来看，真正对光伏发展构成重大利好的，则是近期国家发改委出台的将节能减排直接与政绩考核挂钩的这一重大举措。

根据国家发改委发布的《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》，将以省为单位对其单位地区生产总值二氧化碳排放降低目标完成情况进行考核，考核结果经国务院审定后，交由干部主管部门，作为对各省（自治区、直辖市）人民政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要内容。其中，考核评估结果为不合格的省级人民政府，要在考核评估结果公告后一个月内，向国务院做出书面报告，提出限期整改措施，并抄送发展改革委。

从具体的考核指标来看，调整能源结构任务完成情况是其中的一个子指标，这无疑将会直接刺激包括光伏在内的新能源的发展。

可以预期的是，那些还没有出台扶持光伏应用发展的省市，近期会有一些新的举措。

分布式的三大障碍

市场是最好的试金石。

与年初的雄心勃勃相比，如今的状况，确实并不那么理想。

来自国网能源研究院的数据显示，从今年1月到5月，分布式光伏新增容量43.8万千瓦，仅为去年同期容量的45%。

与此同时，国家电网能源研究院研究员黄碧斌还介绍说，能源局去年8月公布的18个分布式光伏示范区进展也十分缓慢。这18个项目中有15个位于国网公司经营区范围内，按照能源局要求这18个项目在2013年底将开建749兆瓦，但直到今年7月底总开建规模只有100多兆瓦，不到计划量的20%，实际并网容量则更少，只有计划量的5%。

黄碧斌介绍，根据国网能源研究院今年7月初到浙江嘉兴进行实地调研的结果，三大问题制约了分布式的发展：屋顶资源有限、项目融资难、政策配套难。

在屋顶资源方面，屋顶面积大、结构好、承重强，用户用电电价高、用电量大、运营稳定、资信好的屋顶，大多都在“金太阳”工程中被利用，因此现有存量较少。

“优质屋顶资源稀少使得所有者在屋顶租用协商中占据主动，开发商将在项目建设中承担更多的维护成本，也很难再要求业主分享更多的受益及承担更多的责任，这既影响业主投资积极性，也影响项目收益。”黄碧斌称。

发改委国际合作中心国际能源研究所所长王进则认为，包括商业确定性、项目贷款、保险产业基金、金融创新问题能否得到较好解决，将成为决定未来分布式能否快速发展的关键。

地方政策将加码

根据国家能源局发布的《分布式光伏发电项目管理暂行办法》，省级及以下能源主管部门依据国务院投资项目管理规定和国务院能源主管部门下达的本地区分布式光伏发电的年度指导规模指标，对分布式光伏发电项目实行备案管理。这意味着，地方政府获得了在其年度总装机规模范围内所有项目的分配权限。

与此同时，上述管理办法还规定，分布式光伏项目的具体备案办法由省级人民政府制定。不过，从目前看来，在地方层面，还有许多需要完善的地方。

这一点也得到了黄碧斌的证实。黄碧斌表示，政策配套难是目前制约分布式发展的主要因素之一。而这表现在三个方面，地方政府政策实施细则难以确定，如补贴金额一项，各地最终执行效果有很大不确定性；各方责任关系协调一致性有待提高，这需要经验的积累；现有政策对电力用户吸引不足，很多拥有优质屋顶资源的业主缺少参与积极性，导致屋顶资源稀缺。

因此，在“各自为政”的大背景下，地方政府的角色变得至关重要。而政绩考核，无疑是提高地方政府积极性的最有效手段之一。

根据国家发改委发布的《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》，将以省为单位对其单位地区生产总值二氧化碳排放降低目标完成情况进行考核，考核结果将交由干部主管部门，作为对各省（自治区、直辖市）人民政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要内容。

此次考核办法还规定，考核评估结果为不合格的省级人民政府，要在考核评估结果公告后一个月内，向国务院做出书面报告，提出限期整改措施，并抄送发展改革委。

从具体的考核内容来看，主要将从以下几个方面，对光伏行业带来重大利好。

首要的，地方政府为了完成年度降低二氧化碳排放指标，除了对现有的化石能源应用进行相应的技术革新以减少其污染物的排放外，还需要从总量上减少对常规化石能源的利用，这势必需要通过发展光伏等新能源来弥补由此产生的缺口。

除了光伏应用，另外则是通过发展光伏制造业，来达到调整产业结构的目的。

在此次考核办法中，最为直接的利好则来自于对调整能源结构任务完成情况的考核。其中规定，本地区水电、核电、风电和太阳能发电占一次能源消费的比重和煤炭占能源消费总量的比重两项指标比上年变化情况进行评分，其中水电、核电、风电和太阳能发电占一次能源消费比重比上年有所上升的，得2分。

由此可以预见，地方政府在扶持光伏电站发展方面，将有所动作。

碳交易：“证券化”的突破口

除了由此增加出让碳排放权而带来的直接受益外，更重要的是，可以通过碳交易这个平台获得进入金融市场的契机，并为更广泛程度的“证券化”打下基础。

将二氧化碳排放量纳入地方政府的政绩考核，除了有可能会直接推动地方政府出台一些扶持光伏应用发展的措施外，更大的意义则可能会为光伏电站的“证券化”打开突破口。

光伏电站“证券化”的重要性毋庸讳言，既可以解决光伏电站投资门槛过高问题，扩大资金来源，又可以借此延伸光伏产业链，加快围绕其衍生业务的发展。

过，目前虽有光伏项目通过引入信托等方式部分地解决了融资问题，但从更系统的方面来看，光伏电站的“证券化”，仍然处于非常原始的初级阶段。

根据国家发改委发布的《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》，将以省为单位对其单位地区生产总值二氧化碳排放降低目标完成情况进行考核，作为对各省（自治区、直辖市）人民政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要内容。其中，考核评估结果为不合格的省级人民政府，要在考核评估结果公告后一个月内，向国务院做出书面报告，提出限期整改措施，并抄送发展改革委。

此次将二氧化碳排放量纳入政绩考核，对碳交易市场带来的最直接效果，可能是无论交易规模还是交易活跃程度，都会产生积极影响。

而作为对减少二氧化碳排放量具有较好作用的光伏电站，无疑会直接受益。除了由此增加出让碳排放权而带来的直接受益外，更重要的是，可以通过碳交易这个平台获得进入金融市场的契机，并为更广泛程度的“证券化”打下基础。

碳交易的契机

资料显示，目前已经有包括深圳、上海、北京、广东等7个省市正式启动碳排放交易试点。

来自广东省的数据显示，该省于去年12月正式启动碳交易试点，2013年度共有184家企业被纳入控排目标，当年有偿配额收入约6.67亿元。

二级市场方面，先后有十多家投资机构、几十名个人到广州碳排放权交易所开户，参与二级市场交易。截至7月15日，该省有偿配额发放与市场交易共计1231万吨，成交金额7.32亿元。

广东省发改委近日发布《广东省2014年度碳排放配额分配实施方案》，电力、钢铁、石化和水泥四大行业共211家控排和新建项目企业纳入碳排放管理和交易，包括宝钢湛江钢铁有限公司以及省内多个新扩建的热电联产、天然气发电新扩建项目均纳入范围。

从碳排放交易方式来看，大都实行免费发放和有偿竞拍发放相结合的方式。这也意味着，如果免费配额已经足够企业使用，就无需额外购买有偿配额。

不过，对于包括电力、钢铁、石化和水泥等一些高耗能行业，则需要强制购买一定比例的有偿排放配额。

而此次将二氧化碳排放量纳入相应的政绩考核，可能会促使地方政府对现行的碳排放规则进行相应的修改，包括扩大纳入碳控排的行业以及企业范围，减少控排企业的免费排放配额，这将对碳市场交易主体的增加、有偿碳排放配额的需求以及二级市场的活跃度带来积极影响。

以广东省为例，该省发改委已组织有关机构开展陶瓷、有色、纺织、造纸、化工等工业行业和交通、建筑领域碳排放指南编制工作，之后将组织企业历史盘查与配额分配等工作，争取2014年底或2015年初纳入碳交易范围。

“证券化”开端

在政策利好的大背景下，碳交易市场的活跃，或将让能够大幅减少二氧化碳排放的光伏电站直接受益。

资料显示，在光照资源相对较好的西部地区，一个10MW的光伏电站，在25年的存续期内，与火力发电相比，累积减排二氧化碳40万吨、二氧化硫1850吨、粉尘120吨和灰渣4.06吨。

更大的意义则在于，作为一个类金融的交易平台，光伏电站将通过碳交易市场获得“证券化”的契机。

据了解，为了增强广东碳市场的活跃性和流动性，广东省发改委将会同省市金融主管部门研究相应的碳金融、碳衍生交易产品。同时，吸引和发动包括金融投资在内的其他组织机构积极参与广东碳市场，加强控排企业能力培训，增强企业碳意识，提高企业碳资产管理与经营水平。

其终极目标则是，探索研究碳普惠制度，以市场机制鼓励企业、公众自觉自愿参与节能减排等低碳行为。

这对解决光伏电站的融资难无疑是一个机遇。

光伏电站的融资难问题，既与目前存在的一些银行的贷款发放标准不适应光伏行业有关，也与包括银行在内的许多金融机构对光伏行业的了解不深入有关。

发改委国际合作中心国际能源研究所所长王进认为，银行贷款是通过传统的抵押和担保模式来规避风险，只要以企业的资产、信誉做担保就可以拿到贷款，这相对更有利于光伏行业的国有企业和上市公司解决贷款问题，但对以分布式光伏业务为主的中小企业则比较难。此外，贷款难还与银行对于光伏行业的风险不够了解有关。

王进认为，对于银行而言，需要在这个领域进行创新风险管控的机制。如果国内一两家银行试点成功的话，其他的银行会跟着后面。

因此，对于光伏行业融资难题的解决而言，还需要通过各种平台来增加与金融等相关行业的互动和了解。碳交易平台，无疑是一个较好的机会。

屋顶难找背后的思维命题

这也要求光伏电站投资的相关各方，切实从收益率的角度去对待投资，而不是因为政绩、跑马圈地这样的思维，才有可能盘活并利用更多的屋顶资源。

将优质的屋顶资源，可能会成为制约分布式发展的最大因素。一些机构的实地调研，则印证了这一判断。

国网能源研究院在嘉兴的调研显示，那些屋顶面积大、结构好、承重强、用户用电电价高、用电量大、运营稳定、资信好的屋顶，大多都在“金太阳”工程中已被利用，因此现有存量较少。

解决这一问题较为可行的突破口，可能来自以下几个方面。

一是地方政府主动作为，承担起统一盘活存量资源的重任。

二是在二氧化碳排放纳入政绩考核的大背景下，可能会倒逼一些工业企业将屋顶资源最大化地利用起来，这将增加资源存量。

三是现有的光伏电站投资者以及地方政府都应该转变观念，不能总是用大型地面电站的投资思维去对应分布式，一味追求安装规模。这也要求光伏电站投资的相关各方，切实从收益率的角度去对待投资，而不是因为政绩、跑马圈地这样的思维，才有可能盘活并利用更多的屋顶资源。

要做到这一点，地方政府的引导作用责无旁贷。因此，尤其应该对那些只鼓励大型项目的扶持政策进行相应的修改，对大小项目一视同仁。

稀缺的优质屋顶资源

国网能源研究院研究员黄碧斌日前在一个论坛上公开表示，从今年7月初到浙江嘉兴进行的实地调研来看，影响分布式发展的主要是三大问题，其中之一就是优质的屋顶资源的稀缺。

黄碧斌介绍说，出于实现较高且较稳定收益率的预期，分布式光伏项目普遍要求屋顶面积大、结构好、承重强、用户用电电价高、用电量大、运营稳定、资信好，但这样的屋顶大多都在“金太阳”工程中已经被利用，现有存量比较少。

资源的稀缺，也使得屋顶所有者在谈判中拥有了更大的话语权。

“所有者在屋顶租用协商中占据主动，开发商将在项目建设中承担更多的维护成本，也很难再要求业主分享更多的受益及承担更多的责任，这既影响业主投资积极性也影响项目收。”黄碧斌称。

由于屋顶难找等因素，导致今年上半年分布式光伏的发展步履维艰，其中还包括能源局去年公布的第一批分布式光伏集中示范区。

黄碧斌介绍说，目前18个分布式光伏示范区的进展十分缓慢。这18个示范区中有15个位于国网公司经营区范围内，按照能源局要求，18个项目要在2013年底开建749兆瓦，但直到今年7月底总开建规模只有100多兆瓦，不到计划量的20%，实际并网容量则更少，只有计划量的5%。

三大有利因素

不过，综合分析来看，屋顶资源的解决方面，也有不少积极迹象传来。

首先，在盘活资源方面，地方政府可能会有更大的作为。近日，由于国家能源局局长吴新雄的亲自调研，“嘉兴模式”成为了各界关注的焦点。从其“嘉兴模式”的实质内容来看，更多强调的是政府的引导作用。这正在被许多地方政府效仿——通过发挥政府的作用来统一屋顶资源的开发。

在这种模式下，区域内的龙头企业在获取资源上面，可能会优先受益。

国家发改委国际合作中心国际能源研究所所长王进认为，在屋顶资源方面，主要涉及合同模式、租金如何支付等问题。

其次，在二氧化碳排放被纳入政绩考核的大背景下，可能会倒逼一些工业企业将屋顶资源最大化地利用起来，这无疑将增加资源存量。

根据国家发改委发布的《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》的考核要求，在目前的权力机构运行模式下，地方政府很可能会将政绩考核压力分解并转移到相应的企业，尤其是那些高耗能企业。这样的结果，会促使许多高耗能企业增加对光伏电站的积极性，由此将有尽可能盘活其现有的屋顶资源。

从以往的信息来看，许多高耗能企业对利用其现有屋顶资源建设光伏电站是存在着较大的兴趣的，目前的关键，则是要增加对这部分群体的光伏知识普及，并尽可能找到更为简洁的涵盖项目审批、建设、后期管理等一条龙式的商业模式。

相关数据显示，全国既有建筑面积超过400亿平方米。其中，住宅建筑占70%，工业建筑占15%，公共建筑占15%。

从数据上看，尽管工业建筑所占比例不大，但结合收益率以及用户需求来看，工业建筑光伏屋顶项目可能是最具市场爆发力的部分。

再次，对于现有的光伏电站投资的相关方，包括地方政府、投资者等，则应该转变观念，摒弃一味追求项目规模的思维。

其中更为关键的是，地方政府应该摒弃政绩观，并对不符合这一理念的政策进行调整。尤其是应该修改那些只鼓励大型项目的扶持政策，以做到对大小项目一视同仁。