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价格司的故事
发改委价格司人员编制并不多,但他们掌控了煤炭、电力、石油、天然气、医药、银行收费等诸多与人们生活密切相关的定价权。他们以改革的名义,走进了利益的棋局,并最终在其中迷失
一
如果不是一次权力的转移,估计到现在人们都还很难知道,国家发改委价格司掌管中国可再生能源电价附加费的7年时间里,出现了总计107亿的资金缺口。
可再生能源电价附加,指的是国家从扣除西藏等边疆地区之外的其他社会用电中,根据每度电的电费提出的比例资金,专门用作中国光伏、风电等可再生能源企业的发电补贴。这项费用于2006年开始征收,最初是每度电2厘钱。2009年11月上调电价时,可再生能源电价附加也调整为4厘,2012年年初被调高至8厘,到了2013年9月,已经调高至1.5分钱。7年间,上涨6.5倍。这部分上涨的资金,将全部计入普通居民和企业缴纳的电价成本中。
按照中国《可再生能源法》和相关规定,当年的电价附加收入补贴给当年发电上网的新能源企业。但是中国不少光伏或风电企业发现,自2009年开始,它们领取到的这部分补贴资金的难度越来越大。它们经常被拖欠两年以上财政补贴资金,现在,有一些企业甚至都要破产了还没有领到前几年的补贴。
这种情况在最近的两三年间越发严重,引起了诸多企业的不满。更重要的是,企业突然发现,这笔补贴经费,从征收到分配,再到监管,竟然全在国家发改委价格司,而当拖欠补贴现象越来越严重时,价格司竟然不知道究竟缺口有多大,也不知道有多少企业没有领到补贴。
一项带有国家专项补贴性质的财政资金由负责价格监管的国家发改委价格司来管理和分配,这本身就有点不可思议。但这一封闭的管理模式,在发改委价格司的坚持下,着实运行了6年。
2012年年中,国家发改委、财政部、国家能源局联合对全国可再生能源电价附加费的分配情况进行了一次也是到目前为止唯一的一次摸底。最终发现,截至2011年底,资金缺口为107亿元。2009年至2011年的3年间,缺口不断扩大。其中2009年缺口为13亿,2010年缺口20亿。若不进一步提高可再生能源电价附加征收标准,预计2015年可再生能源电价附加资金缺口将达到330亿元左右。
三部委之所以联合进行2012年的那次摸底,是因为当年可再生能源电价附加的管理权力发生了转移。之前,三部委就曾与全国人大讨论过补贴资金不够用的问题。在诸多的抱怨中,在资金缺口暴露之后,可再生电价附加的管理权和分配权,从国家发改委价格司转给了财政部相关司局。
权力转交后,国家发改委、国家能源局曾与财政部商议,能否从国家财政中拿出一部分资金,来填补此前留下的补贴漏洞,但财政部没有同意。不愿意背锅是最真实的想法,财政部想以2012年权力转移为分界点,划清前后的界线。
当年,为了加强对这笔可再生能源电价附加专项资金的监管,三部委联合制定了《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》。这个办法规定,从2012年开始,电力用户缴纳电费时,银行自动将所收电费分流至两个账户,一个是归入电网企业收入,另外的每度电中提出来的可再生能源补贴比例则归入财政部管理的可再生能源专项基金账号中。待制度进一步完善后,财政部未来将会把资金拨至地方财政,再通过电网企业转给新能源企业。
在《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》出台以前,国家发改委价格司一直是委托电网公司代收电价附加,这笔钱由电网企业代收,单独记账。根据可再生能源发电企业每月上报的发电量、上网电价,国家发改委、电监会给省里下发配额单,电网企业按照配额单的指示再将补贴发给新能源企业。有关部门对资金监管、资金使用和发放的各个环节并不能做到完全掌握和有效监督。
中国可再生能源学会理事长孟宪淦认为这里面可能出现的问题就是,电网企业少报发电量,因为钱都是在电网企业的,中央都是按照上报的数目进行调配,这样有关环节就能私自扣下一笔钱。孟宪淦提到的这一“可能”,也是行业内关于补贴资金缺口不断扩大的一种普遍猜测。
二
如前所述,从2006年开始征收,到2012年资金归口财政管理的7年时间里,是发改委价格司掌管全国专项财政资金,在这一扭曲的权力机制下,尽管价格司先后两次上调补贴比例,但仍然留下了总计107亿元的缺口。
这期间,掌管发改委价格司的司长为曹长庆,副司级官员分别有刘振秋、周望军、郭剑英、李才华。其中曹长庆、刘振秋、周望军、李才华都曾分管电力、石油等能源行业,郭剑英则长期管理医药行业。
2014年8月至10月初的两个月间,这5位发改委价格司官员先后因腐败违纪被带走调查。在中国政府部门,曝出如此窝案实为罕见。发改委价格司曾因掌管全国主要商品的定价权,而被称为“天下第一司”,转眼,成了集体腐败的反面典型。
上述价格司5名司局级官员长期分管的电力、医药等行业,均采取政府直接定价或政府指导价的定价模式,这些行业如同价格司一样,封闭而充满内部交易。
关于发改委价格司5名官员被调查的具体原因目前还没有明确说法。不过,无论是在国家发改委内部还是外界,普遍倾向认为,这5个人分别在电价成本核算、电能源补贴等电力方面,以及医药定价、招标等医药系统涉嫌违纪。以可再生能源电价附加为例,哪些企业可以进入补贴名单、补贴多少、如何分配等,都在价格司的掌控之中。
107亿元的资金漏洞,暴露了价格司的封闭之深。知情人士说,2012年,三部委联合摸底之前,能源局和财政部对具体的缺口有多大、发放了多少、发放给了哪些企业,都不知情,因为他们并不参与这项资金的分配。价格司也很少与他们沟通。让人惊讶的是,随着补贴的漏洞越来越大,引起上面过问时,才发现,竟然连价格司自己都不知道这些细节。其内部管理体系封闭混乱程度可见一斑。
据称,《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》出台前,争取补贴对于很多光伏和风电企业来说,就如同一些地方政府在发改委那里跑项目,尤其是一些大的民营企业和央企。在可再生能源采取标杆电价的背景下,财政补贴对于很多发电企业而言,意味着净收入。因为标杆电价往往被政府定得很低,这个价格下,如果没有财政补贴,企业基本都是亏损的。
可再生能源的标杆电价,也是由发改委价格司确定的。他们和能源局选择一些大型的示范项目,让企业报价,然后从这些报价中选择一个作为全行业的标杆电价。需要注意的是,最终公布的标杆电价,不一定是报价最低的。
在医药方面也是如此。价格司能够决定那些最终进入医保名单的药品、药品单独定价以及相关价格审批,是众多医药公司公关的重点对象。一种药品能够进入医保名单,意味着药费能够报销。通常情况下,就医者都会购买医保名录的药品,医院也都会为患者开出此类药品。因此,进入医保名单,对于不少医药公司而言是获取市场利益的重要一关。
发改委价格司人员编制并不多,但他们掌控了煤炭、电力、石油、天然气、医药、银行收费等诸多与人们生活密切相关的定价权。他们的每一项价格决定,都是对核心利益的一次切割和划分。这为他们招来不少骂名,但也让不少企业对价格司官员趋之若鹜。
三
在出事之前,发改委价格司的5名官员几乎都是以改革派形象示人,他们知道外界对过多的、却又不透明的政府定价和价格管制行为怨言颇多,也知道价格改革一直是中国政府试图推进的诸多改革命题之一。
2008年11月,在中国价格改革30周年之际,价格司司长曹长庆发表署名文章称,必须始终把促进发展作为改革的根本目的,必须始终把统筹兼顾作为改革的基本原则。在这篇文章中,曹长庆说,“价格是各种利益关系的交汇点。物与物的价格关系背后,是人与人的利益关系。因此,推进价格改革,必须统筹兼顾,妥善处理好各方面的利益关系。”
但是2014年8月至10月价格司窝案的暴露,让人们明白,显然他们并没有处理好“价格关系背后人与人的利益关系”。他们以改革的名义,走进了利益的棋局,并最终在其中迷失。
如从外面看,价格司的官员可算是勤勉。他们经常到处调研,不断写出调研报告,当物价上涨时,到处灭火维持物价稳定。他们对一些外界普遍抱怨的利益集团也充满抱怨,比如,曹长庆在一次闲聊时,曾指责说,中国银行也收费几千项,一年收费3000亿~4000亿元,比利息都高,有些该收,但有些不该收,“我们找银监会清理项目,人家都不理睬,打电话也不接,去人也不见面,这是什么做派?”他接着抱怨道,电力方面,煤炭、电厂、电网也是一个又一个利益群体,现在各挣各的钱,违背节约化经营的基本经济规律。他认为国有企业垄断是根本问题。
但是价格司的官员似乎都天生具有一项本领,只需要一转身,换一个场合,他们就能很快和那些利益集团打成一片。
一个例子发生在2012年,价格司副司长周望军带队前往某大型石化央企的一油气田考查,在座谈会上,周望军的讲话始终围绕着天然气价格改革等话题,但是到了晚上,人们看到,他已经被这家石化央企油气田的高层请到了当地的一家歌舞娱乐场所。湖南人周望军,生性直爽,经常抱怨各种需要改革的内容,比如公务员工资,他说,公务员的工资低得实在可怜。他平时只抽一种烟,那是一种60多元一包的“芙蓉王”。
若从绝对数据上看,价格司能直接决定的商品价格只有全社会的不到5%。历经30多年价格改革之后,中国实现了95%以上的商品和服务价格由市场主导,但这5%的存在,能决定绝大部分人的生活成本和水平。价格司,成了中国价格改革进程中最后的利益堡垒。
四
在最近十多年间,价格司所推崇的资源产品价格改革、公共服务价格改革等进展缓慢,电价改革等甚至一度停滞。价格司一直主张循序渐进、满足各方意愿的改革。这让诸多问题拖延至今,久而不决。
激进的专家认为,过去几年间,中国能源价格改革几乎止步不前:火电领域,过去由于煤电顶牛的长期存在,政府出手干预,被认为改革出现了倒退;能源价格改革,电力体制改革,打破垄断、推进新能源发电的商业利用方面,也一直受到指责。国家能源局的官员以他们的无力感来为自己开脱。一位官员说,能源体制改革的核心是价格,能源局根本不具有定价权。不动价格,很多东西也就都动不了。
在2014年反腐风暴的映衬下,这是一种听来略显滑稽的开脱。国家能源局和国家发改委价格司是目前落马官员最多的两个部委。国家发改委系统落马的最大“老虎”刘铁男,同时还曾兼任国家能源局局长。两个部委在一个大院办公,人员彼此熟悉。这可真是一个绝妙的组合。
2014年9月30日下午,在新一轮反腐风暴中,国家发改委召开全委干部大会。发改委主任徐绍史演讲题目是,“大喝一声,猛击一掌,警醒起来,坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争”。
徐绍史称,国家发改委反腐败斗争形势严峻复杂,爆发的腐败案件涉案金额大、影响恶劣,必须痛定思痛、深刻反思。这些腐败案件原因复杂,既有个人宗旨意识淡薄、革命意志衰退的问题,也有制度欠缺、执行不力、监督不严、主体责任和监督责任落实不够的原因。他要求,国家发改委要看好自己的门、管好自己的人,抓早抓小,做到守土有责、守土尽责,提升岗位责任意识和风险防范意识,打牢结实管用的制度笼子。
徐绍史提醒发改委的官员称,“要严于自律,从严要求自己。要想明白、算清账,严格自律,管好自己,管好家人,管好身边人。”在当时在场的国家发改委官员听来,这番话别有意味。因为从刘铁男到郝卫平(曾任国家能源局核电司司长,今年4月被带走调查)都有直系亲属涉案。刘铁男之子刘德成更是成为其贪腐受贿和洗钱的工具。
仅仅靠口号反腐显然是不够的,徐绍史为发改委开出的药方是,简政放权、加强监管。他说,在这一轮简政放权过程中,要深化自身改革,把该放的、能放的坚决放下去,强化事中事后监管,堵塞各种腐败的漏洞。
经济学家张维迎称,中国的价格问题仅仅从价格的角度是没法解决的,而是必须解决市场准入问题,打破垄断,政府干预从市场上退出,营造一个健康的市场肌体,由市场竞争去解决价格的问题。
国家发改委主任徐绍史在2014年9月30全委干部大会的讲话,似乎为减少腐败找到了药方:放权,并加强监管。长期以来,市场中人对国家发改委这个权力过度集中的大院,既怕又恨。2014年的反腐风暴,让外界再次看到,绝对的权力和封闭,会导致怎样的后果。自2013年8月发改委副主任刘铁男被带走调查以来,这个具有“小国务院”之称的中国强势政府部门已经近10名官员被抓,全国发改委系统有19名官员落马。
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