欧盟碳排放交易体系

内容提要

欧盟排放交易体系(European Union Emission Trading Scheme，EU ETS)，是世界上第一个多国参与的排放交易体系，也是欧盟为了实现《京都议定书》确立的二氧化碳减排目标，而于2005年建立的气候政策体系。它是欧盟气候政策的核心部分，以限额交易为基础，提供了一种以最低经济成本实现减排的方式。这也是全球最大的碳排放总量控制与交易体系。

该体系的建立，对于减少温室气体排放、保护环境具有巨大的进步意义，其有益的经验和存在的不足都值得我们关注和借鉴。

一、历史沿革

欧盟排放交易体系(European Union Emission Trading Scheme，简称EU ETS)，是世界上第一个多国参与的排放交易体系，也是欧盟为了实现《京都议定书》确立的二氧化碳减少排放的目标，而于2005年建立的气候政策体系。它将《京都议定书》下的减排目标分配给各成员国，参与EU ETS的各国，必须符合欧盟温室气体排放交易指令的规定，并履行京都减量承诺，以减量分担协议作为目标，执行温室气体排放量核配规划工作。各成员国根据国家计划将排放配额分配给各企业，各企业通过技术升级、改造等手段，达到减少二氧化碳排放的要求后，可将用不完的排放权卖给其他未完成减少排放目标的企业，以此减少温室气体排放。整体EU ETS所覆盖范围包括12000多座电站、工厂及其他工业设施，几乎占欧盟二氧化碳排放总量的一半。这也是全球最大的碳排放总量控制与交易体系。

1992年5月9日，联合国政府间气候变化专门委员会通过了《联合国气候变化框架公约》，1997年12月于日本京都通过了《公约》的第一个附加协议，即《京都议定书》。《议定书》把市场机制作为解决温室气体减排问题的新路径，即把二氧化碳排放权作为一种商品，从而形成了二氧化碳排放权的交易，简称碳交易。碳交易是为促进全球温室气体减排，减少全球二氧化碳排放所采用的市场机制。而负责碳交易的强制性减排市场就是碳排放交易系统。

二、运作机制和基本特征

欧盟碳排放交易体系采用“总量管制和交易”(cap and trade)规则，在限制温室气体排放总量的基础上，通过买卖行政许可的方式进行排放。在欧盟碳排放交易体系下，欧盟会员国政府必须同意由EU ETS制定的国家排放上限。在此上限内，各公司除了分配到的排放量以外，还可以出售或购买额外的需要额度，以确保整体排放量在特定的额度内。超额排放的公司将会受到处罚，而配额有剩余的公司则可以保留排放量以供未来使用，或者出售给其他公司。

（一）总量交易原则

总量交易是指在一定区域内，在污染物排放总量逐年降低的前提下，内部各排放源之间通过货币交换的方式相互调剂排放量，实现减少排放量、保护环境的目的。欧盟排放交易体系的具体做法是，欧盟各成员国根据欧盟委员会颁布的规则，为本国设置一个排放量的上限,确定纳入排放交易体系的产业和企业，并向这些企业分配一定数量的排放许可权——欧洲排放单位(EUA)。

如果企业能够使其实际排放量小于分配到的排放许可量, 那么它就可以将剩余的排放权拿到排放市场上出售,获取利润；反之, 它就必须到市场上购买排放权, 否则, 将会受到重罚。

欧盟委员会规定, 在试运行阶段, 企业每超额排放1吨二氧化碳，将被处罚40欧元，在正式运行阶段,罚款额提高至每吨100欧元, 并且还要从次年的企业排放许可权中将该超额排放量扣除。由此，欧盟排放交易体系创造出一种激励机制，它激发私人部门最大可能地以成本最低方法实现减排。欧盟试图通过这种市场化机制，确保以最经济的方式履行《京都议定书》，把温室气体排放限制在所希望的水平上。

（二）分权化治理模式

分权化治理模式指该体系所覆盖的成员国在排放交易体系中拥有相当大的自主决策权，这是欧盟排放交易体系与其他总量交易体系的最大区别。其他总量交易体系，如美国二氧化硫排放交易体系等都是集中决策的治理模式。欧盟排放交易体系覆盖27个主权国家，它们在经济发展水平、产业结构、体制制度等方面存在较大差异，采用分权化治理模式，可以在总体上实现减排计划的同时，兼顾各成员国差异性，有效地平衡了各成员国和欧盟的利益。

欧盟排放交易体系分权化治理思想体现在排放总量的设置、分配、排放权交易登记等各个方面。如在排放量的确定方面，欧盟并不预先确定排放总量，而是由各成员国先决定自己的排放量，然后汇总形成欧盟排放总量。但各成员国提出的排放量必须符合欧盟排放交易指令标准，并需要通过欧盟委员会审批，尤其是所设置的正式运行阶段的排放量要达到《京都议定书》的减排目标。在各国内部排放权的分配上，虽然各成员国所遵守的原则是一致的，但是各国可以根据本国具体情况，自主决定排放权在国内产业间分配的比例。此外，排放权的交易、实施流程的监督和实际排放量的确认等都是每个成员国的职责。因此，欧盟排放交易体系某种程度上可以被看作是遵循共同标准和程序的27个独立交易体系的联合体。

总之，欧盟排放交易体系虽然由欧盟委员会控制，但是各成员国在设定排放总量、分配排放权、监督交易等方面有很大的自主权。这种在集中和分散之间进行平衡的能力，使其成为排放交易体系的典范。

（三）开放性特点

欧盟排放交易体系的开放性主要体现在它与《京都议定书》和其他排放交易体系的衔接上。欧盟排放交易体系允许被纳入排放交易体系的企业在一定限度内使用欧盟外的减排信用，但是，它们只能是《京都议定书》规定的通过清洁发展机制(Clean Development Mechanism，CDM )或联合执行 (Joint Implementation，JI) 获得的减排信用，即核证减排量或减排单位。在欧盟排放交易体系实施的第一阶段，核证减排量和减排单位的使用比例由各成员国自行规定， 在第二阶段，该使用比例不得超过欧盟排放总量的6%，如果超过6%，欧盟委员会将自动审查该成员国的计划。

此外，通过双边协议，欧盟排放交易体系也可以与其他国家的排放交易体系实现兼容。例如，挪威二氧化碳总量交易体系与欧盟排放交易体系已于2008年1月1日实现成功对接。

（四）循序渐进的实施方式

为获取经验，保证实施过程的可控性，欧盟排放交易体系的实施是逐步推进的。

第一阶段是试验阶段，从2005 年1月1日至2007 年12月31日。此阶段主要目的并不在于实现温室气体的大幅减排，而是获得运行总量交易的经验，为后续阶段正式履行《京都议定书》奠定基础。在选择所交易的温室气体上，第一阶段仅涉及对气候变化影响最大的二氧化碳的排放权的交易，而不是全部包括《京都议定书》提出的六种温室气体。在选择所覆盖的产业方面，欧盟要求第一阶段只包括能源产业、内燃机功率在20MW以上的企业、石油冶炼业、钢铁行业、水泥行业、玻璃行业、陶瓷以及造纸业等，并设置了被纳入体系的企业的门槛。这样，欧盟排放交易体系大约覆盖1150O家企业，其二氧化碳排量占欧盟的50%。而其他温室气体和产业将在第二阶段后逐渐加入。

第二阶段是从2008年1月1日至2012年12月31日，时间跨度与《京都议定书》首次承诺时间保持一致。欧盟借助所设计的排放交易体系，正式履行对《京都议定书》的承诺。

第三阶段是从2013年至2020年。在此阶段内，排放总量每年以1.74%的速度下降，以确保2020年温室气体排放比1990年低20%以上。

三、初步成效

欧盟排放交易体系作为一项重要的公共政策，协调了27个主权国家的行动，其总体实施效果超过了其他总量交易机制。

（一）反映排放许可权稀缺性的价格机制初步形成

价格信号准确反映市场排放供需状况，是排放交易体系有效配置环境资源的前提。欧盟排放交易体系建立后，越来越多的企业、银行、其他机构陆续加入，排放权交易市场的价格准确度越来越高。在最初阶段的不确定性逐渐消除后，排放权的价格与造纸、钢铁产业的产量存在显著的正相关关系。这一方面说明价格信号已能准确反映碳排放许可权的供给与需求状况，即产量越大，排放权的需求就越多，排放权的价格就越高；另一方面也说明，排放权价格已经影响到企业的生产决策，企业如果不采取减排措施或降低产量，则需要承担更多的减排成本。

（二）为进一步运用总量交易机制解决气候变化问题积累了丰富的经验

欧盟碳排放交易体系试验阶段的主要目的是发现并弥补设计缺陷、积累总量交易机制经验。针对排放交易体系试验阶段中所暴露出的问题，欧盟对其进行了改进，使其更加完善。这些缺陷及其改进措施主要在三个方面。

一是排放权发放超过实际排放量问题。例如，在2005 年，所发放的排放权超过实际排放量4%，没有一个产业的排放权处于短缺状态，钢铁、造纸、陶瓷和厨具部门的排放权发放量甚至超过实际排放量的20%。排放权总量过多，导致排放权价格下降，环境约束软化，企业失去了减排的积极性。针对这个问题，欧盟在排放体系实施的第二阶段，下调了年排放权总量。调整后的年排放权平均比2005年低6%。

二是排放权免费分配问题。第一阶段排放权是免费发放给企业的，并且电力行业发放过多，结果电力行业并没有用排放权抵免实际排放量，而是把排放权放到市场上出售，获取暴利。在第二阶段，政府提高了许可权拍卖的比例，并降低了电力部门的发放上限，迫使电力企业采取措施降低碳排放。

三是微观数据的缺失问题。欧盟排放交易体系试运行时，企业层次上的二氧化碳的排放数据是不存在的，排放权只能根据估计发放给企业，由此产生排放权发放过多、市场价格大幅波动等诸多问题。但欧盟利用三年试验期，不断地收集、修正企业层次上的碳排放数据，现已建立起庞大的支持欧盟决策的关于企业碳排放的数据库。

（三）促进了欧盟碳金融产业的发展

碳交易市场和碳金融产业是朝阳产业，借助于欧盟排放交易体系的实施，欧盟已培育出多层次的碳排放交易市场体系，并带动了碳金融产业的发展。欧洲碳排放权交易最初是柜台交易，随后一批大型碳排放交易中心应运而生，如欧洲气候交易所（European Climate Exchange）、北方电力交易所(Norpool)、未来电力交易所(Powernext) 以及欧洲能源交易所（European Energy Exchange）等。目前，碳排放交易仍以柜台交易为主，柜台交易约占交易总量的三分之二。但同时，排放体系也有力地推动了排放权期权交易。欧洲交易所于2005年6月推出了与欧盟排放权挂钩的期权交易，使二氧化碳如同大豆、石油等商品一样可以自由流通，从而增加了碳排放市场的流动性，促进了碳交易金融衍生品的发展。

碳排放交易市场与金融产业交互作用，形成良性循环。二氧化碳排放权商品属性的加强和市场的不断成熟，吸引投资银行、对冲基金、私募基金以及证券公司等金融机构甚至私人投资者竞相加入，碳排放管理已成为欧洲金融服务行业中成长最为迅速的业务之一。这些金融机构和私人投资者的加入又使得碳市场容量不断扩大，流动性进一步加强，市场也愈加透明，又能吸引更多的企业、金融机构参与其中，而且形式更加多样化。这种相互促进作用既深化了欧盟碳交易市场，也提高了欧盟金融产业的竞争力。

（四）提升了欧盟在新一轮国际气候谈判中的话语权

在2009年公布的《哥本哈根气候变化综合协议》中，欧盟率先做出承诺，无论是否达成国际协议，欧盟2020年温室气体排放水平都将比1990年降低20%。同时，欧盟也给世界其他国家施加了压力，提出“如果其它发达国家进行同等规模的减排并且经济较发达的发展中国家在其责任和能力范围内做出适当的贡献，那么欧盟愿意继续努力并在一个雄心勃勃且全面的国际协议的框架内签订减排30%的目标”。欧盟作出如此承诺，一个重要原因就是排放交易体系的成功实施。正如欧盟认为：“全球碳市场可以并且应当在相联系的、可比较的国内排放交易系统基础上建立。这将有效促进污染减排。欧盟应当与其他国家一起，确保在2015年建立经济合作组织（OECD）范围的碳市场，在2020年建立更广阔的市场。”

四、存在问题

虽然欧盟排放体系取得了很大成效，但其仍然存在一些缺陷和不足。

（一）配额过剩

欧盟碳排放交易体系建立之初，是由各成员国自行设定排放量配额上限。过高的上限使得EU ETS在2007年底第一阶段结束之际，实际二氧化碳排放量比设定配额还要低7%。2008年经济危机以来，欧盟制造业一蹶不振，二氧化碳排放量急剧下降，碳排放配额过剩更加严重。直到2014年，整个EU ETS中仍有约13亿碳排放许可过剩。

过剩的供应压低了污染者的排放成本，导致配额价格持续下跌。EU ETS设计初期，每吨碳排放许可交易价格在25到30欧元之间，在2007年中期曾达到过35欧元。随后由于配额过剩，碳排放交易价格直线下滑，最低时一度触及2.5欧元，直至2014年，碳排放交易价格基本在4.3欧元到5欧元之间。极低的配额价格使生产者以微小代价即可获得大量排放许可，反而不利于减排技术的进步。

（二）对其他地区的污染转移

欧盟碳排放体系的建立，无形中增加了欧盟内制造业的生产成本，使得部分高耗能、高污染行业对盟外转移的趋势更加明显。加之2008年经济危机影响，欧盟制造业竞争力继续下降，大量企业纷纷转移到亚非拉地区投资设厂。这一方面确实减轻了欧盟内部的碳排放量，保护了当地环境，但另一方面，亚非拉等地的碳排放量却因此增加，总体上看并没有减轻世界的碳排放总量，也不利于节能减排技术的实施运用。

（三）内幕交易

欧盟排放体系虽然名义上标榜公开公正，遵循市场化原则，但内幕交易的情况仍时有发生。例如，2009年，西班牙从爱沙尼亚等数个东欧国家购买了价值600万欧元的碳排放配额，其条件之一，就是让西班牙公司获得爱沙尼亚首都塔林市的轨道交通项目。为此，塔林市政府不惜推翻之前公开竞标的结果，使中国、德国等公司丧失了公平竞争的权利，中国海外经济合作总公司此前已经中标的项目也就此作废。此事在国际社会引起较大反响，德国公司曾就此向欧盟提起诉讼，结果也不了了之。

五、结语

综上，欧盟排放体系是世界范围内第一个多国参与的排放交易体系，它利用市场规律，有效地削减了欧盟成员国温室气体的排放，达成了京都议定书的既定目标。但同时，该体系也存在许多缺陷和问题，这都值得我们借鉴。