张树伟：电改如何从方向变成行动有待明确

“9号文”这一客观上将指导未来若干年（尽管具体时间表仍不清楚）电改“顶层设计”的文件已经没有悬念。那么悬念就变成：基于9号文意见，新电改如何从方向变成行动，作用于电力体系的产业组织、行业管理、运行机制与政策？在这一过程中，需要秉承何种价值标准？有哪些需要进一步明确或者讨论的问题，将影响电力改革推进的成效与目标的实现？ 

“9号文”包含了体制改革之外的诸多内容。9号文包含的内容林林总总，覆盖的不仅是体制机制，而几乎是整个电力行业发展的全面问题，特别是明确了很多鼓励与限制性的政策措施，解决市场失灵或者市场临时缺位的问题，更像一个“大规划”。相当部分内容，严格讲，跟电力体制改革（组织、运行与规制）并没有直接关系。比如对分布式能源的鼓励政策、各种可再生能源与高效机组的优先上网问题、高耗能产业合理布局问题、节能减排目标与政策实施问题，以及规划的角色与作用问题等。

电改可能有助于这些体制改革之外问题的解决，或可能与这些问题完全无关，抑或可能会使这些问题变得棘手而必须辅以额外或者补充性的政策措施。但是，电力体制改革之于这些问题，最多只能算伴生影响。

电改可能带来一些新的问题，但这些问题的解决需要额外的政策，也并不意味着改革本身是有问题的，需要推倒重来。体制机制的改革，主要在于建立市场运行的基础设施、规则与监管能力；而不同的政策措施，着眼于解决市场失灵或临时缺失条件下不同的政策目标。相比动辄就需要“统筹”的说法，这一“分工”与着力点的明确，更能接近市场与政府运行的合理边界。

改革的实施路径、工作组与时间表待明确。电力改革涉及到发电、输电、配电、调度、售电与用电等多个方面，改革的实施路径、工作组与时间表将陆续建立。可以预见的，这将持续比较长的时间。

开放电网、公平接入无疑是这一改革文件的亮点之一，但是这一工作更像是个过程，并没有明确的目标。

电价形成机制、市场化交易涉及到基础设施的建设，需要很高的能力与细节设计，并且受到诸多电力行业内外因素的影响，就此设定成功的标准很难。

售电侧放开单独本身可能力度远远不够，其市场发育的竞争者——电网同时具有输、配电业务与售电业务，关联交易的存在可能性很难保证市场竞争的公平性。对输电网资产实施财务核算、功能与所有权方面的分离改革现在看来还比较遥远。

那么有没有一个相对简单、容易被决策者与公众理解的目标？笔者的研究团队过去两年对我国电价水平及其形成中燃料、发电、输配端、税负等因素的贡献进行全面分解研究，并进行了国际比较，笔者倾向于认为，将总体电价水平的实质性下降作为电改成果的标准将是合适的。从操作上讲，美国的电价水平和各种税负比例较低，市场发达流动性强，是一个很好的参考指标。考虑到世界能源价格日益具有联动性，我国电改的成功标准，似乎可以设定为上网电价低于美国5%-10%左右，终端税前电价水平始终低于美国10%-20%左右。基于投入要素的价格水平，这也是完全可以做到的。而税后的电价水平，取决于税负与各种基金的大小，不具时间上的稳定性，不宜作为标准。

连续区间的指标如何基于明确的价值标准确定。9号文中出现了诸多的原则性表述，比如跨省跨期电力交易要“经济、节能、环保、安全”等等。这些指标有非常高密度的体现。但是，由于这些指标并不存在二值选择，而是在一个连续的区间上，这些指标全部都需要参考性，以表达明确的意义与信息含量。参考系的选择，比如相对于历史水平的变化，发达国家的水平等等。这些都需要进一步明确，以确定相应的“政治性”标准。

在这个方面，明确的价值标准，也就是判断什么是好，什么是不好的价值标准必须显性化，以最大程度减少自由量裁。明确的价值标准需要应用在各种原则上，确定相应的“政治性”标准或者目标。这需要体现在9号文提及的“具备条件的地区”、“公平规范”、“价格合理”等等表述中。

新的市场与产业环境下如何做规划。综合资源规划是应用于电力行业的一种基于系统成本最低的整体规划方法。我国开展综合资源规划以及与之相关的电力需求侧管理等工作的时间非常早，经验丰富。

目前我国已经实现了厂网分开的改革，厂与网、厂与厂已经是各自独立决策的市场主体。最高程度的“大一统”在产业组织上已经不存在，电网环节的“大一统”也将打破。

在这种情况下，在多大程度范围内，用何种规划的方法，来制定并实施电力规划，无疑是个开放的问题。要使规划变得科学，与市场的运行机制相容，能够解决市场存在的失灵问题，但又不干涉各利益群体的正当权益，以下几个问题是亟待进一步讨论的：

其一，本质上，一个独立市场主体的决策为什么需要让渡给规划者？这是需要明确的标准。规划的统一程度，完全应该基于独立决策的成本与收益是否与社会的成本与收益一致的标准。如果二者是一致的，那么就没有必要将独立决策让渡给社会决策。过去的很多规划，尤其是产量方面的规划，往往成为侵犯企业自主经营权的行政干预。这种规划是亟待废除的。

其二，限于时间与精力，统一规划如何保证合理性，如何充分利用信息？但与此同时，规划面临的现实不确定性是固有的。如何在规划的合理性与规划的严肃性之间取得平衡？

其三，从规划的制定、颁布、实施、更新以及可能争议的解决，需要怎么样的公众、利益相关群体的参与？

（作者系中国人民大学经济学院能源经济系教授）