新电改：“不温不火”却意义深远

为何应推进电力改革

首先，从电力系统的整个流程上讲，包括发电、输电、配电和售电是一个完整的链条。现在中国的模式是，发电厂根据指标进行电力生产，然后将电力上网进入输电的环节，也就是通过高压、超高压输电线将发电厂的电输往变电所，输电网络是整个电力网中的主网架。第三步进入到配电环节，即配电网从输电网或地区发电厂接受电能。通过配电线路、配电所、配电变压器等配电设施就地或逐级分配给用户。最后一步是售电的环节，普通居民、工业用户或商业用户在终端得到电力。在整个流程中，最关键的保障措施是依靠电力调度系统来进行整体的统筹协调，以保证整个电力网络的有效运行。

电力系统的发展经历了不同的阶段，在上世纪80年代整体供不应求，当时关注的重点是解决电力不足的问题。1998年对电力部的撤销，初步解决了政企分开的问题。2002年国家5号文，解决了厂网分开的问题，并尝试实现竞价上网，试图通过引入竞争而提高电价的经济性。而最近的中央9号文，更进一步，更关注电力充足性、公平性、经济安全性以及清洁性的要求。

充足性。最近几年我国的电力供应整体上供大于求。2011年之前电荒还比较常见，尤其在夏季用电高峰时期，比如2011年有17个省份拉闸限电。但自从2012年经济进入下行期以及新常态之后，整体的电力供应没有太大的问题。

公平性。最早的电价核定是一种成本倒推的方法，一厂一价甚至一机一价，政府通过信用担保和行政计划手段保证每一台新建发电机组和发电厂的投资回报，以此核定电价并给予各种交叉补贴。但是这种方法导致当地电力企业盲目提高成本，从而造成大量资源浪费。2002年后采取了各省标杆电价的概念，也就是根据各省某一时期新建火电机组的平均造价，设定事先公布的基础电价。这样就会导致不同省份有不同的标杆电价，比如河北与内蒙古的上网电价一度可相差1毛2分，这会给企业造成完全不一样的成本，导致工业用户用电的不公平。

除此以外，截止到2012年底，我国仍有273万人没有用上电。而农村人口的平均电配量比城市人口小很多，这样会导致在用电高峰期限制他们对电磁炉、空调等大功率电器的使用。这也导致了普通用户用电的不公平。

经济性。通过与美国的比较，我们国家工业和商业电价高于美国，居民电价低于美国。这样造成企业用电成本比较高。因为电力是整个社会经济活动的基础，电价的轻微调整都将对整个社会和经济造成巨大的影响。如何提高电价的经济性，使其在国民经济活动中起到最优的配置作用，这或许是国家开展最新一轮电力改革的一个重要考虑因素。

安全性。现有的普遍措施造成各大电网都有巨大的容量浪费，并习惯以冗余来保障事故时的急需，以便支撑电网的正常运行。这种冗余造成了大量资源浪费。

清洁性。现在中国以清洁能源为主的分布式发电已经迅速发展起来，但是因为间歇性等技术问题，风水太阳等清洁能源电力在并网时会造成极大的不稳定，所以这些可再生能源电会被电网视为垃圾电，不被电网接受。例如2014年放弃的风电量为133亿度，而海南全省一年的用电量仅为250亿度。这种浪费极为惊人。

通过对以上问题的分析，可以窥探国家持之以恒进行电力改革的原因。从根本上讲，这些问题主要由以下几个因素导致：

电网企业的全程垄断。现在的电力系统不能称之为电力市场，主要是因为电网企业在其中的作用太大，同时扮演了输电、配电、售电、调度等角色，其职责包含了规划编制、电力调度、普遍服务、电网投资建设、电网运行管理、标准制定、电源投资建设与管理、售电服务等大部分环节。一手托两头，一边承担了部分政府应该承担的职能，一边又拿走了下游本应该由竞争性企业自主参与市场的职能，从而造成了整个体系的混乱和庞杂。

问题尤其反应在价格形成机制中。在整个环节中，先是跟据每个区域或省的平均成本制定燃煤标杆电价，然后按企业输配电成本制定输配电价，上网电价加上输配电价以及交叉补贴和政府性基金之后，形成分类销售电价。但在这个过程中，因为全行业的公司都被视为了公用事业公司，电价的形成机制成为一种混沌的混合形态，成本完全不透明，且无法测算。

这些情况造成了一系列的问题，比如说各省标杆电价有一定的刚性，当能源成本的市场价格发生巨大变化时，标杆电价不会随之改变，这样会导致电力企业因为成本问题主动停止发电。如2011年市场煤炭价格走低，但是实际成本仍然是政府规定的刚性成本，居高不下，导致电力企业一发电就亏损，由此而造成了2011年的电荒。另外，就公平性而言，上网电价由政府决定，而农村的成本明显比城市要大。在经济性方面，因为缺乏竞争性的机制，企业成本完全黑箱，电力企业根本没有动力去主动提高自己的效率，这也同样导致了冗余问题，因为成本容易摊到整个成本中去，企业可以不计成本地去扩大输电方面的投资建设，造成与欧美等发达国家相比，我们的整体电网效率非常低下。

基于这些问题的分析，必须继续对整个电力系统进行系统性的改革。

改革应该改什么

改革的总体思路是理顺政府、公用事业公司以及竞争性企业三者之间的关系。也就是说，应该让三者各得其所，各司其职。具体而言，公用事业公司（各大电网）应该将规划编制、电力普遍服务、标准制定以及运行调度等权力上交到政府手里，而同时将电源投资建设、电源运行管理、售电服务等环节下放到竞争性企业手里。自己手里现有的输配电网络从本质上只是起到类似于高速公路这样一个基础设施的作用，而把发电和售电的两头放开，慢慢形成一定的市场价格机制，只有这样，才能打破现有的垄断环节，逐步在发电和售电端形成市场交易的机制。

这里需要防范两种极端的论点，分别是垄断有罪论和自由市场万能论。电力行业是涉及到国计民生的特殊行业，电力除了商品的属性，还有一大部分是公共服务用品的属性，在这方面垄断是有一定必需性的。因为电力的普遍服务原则如果完全交由市场来发展，在成本和收益之间会存在巨大的亏损，不大可能解决。电力供应有一定的公共责任，这决定了这个市场本身需要一定的垄断性。

总结而言，首先应该理顺整个电力市场中的主体和其分别对应的责任。涉及的主体分为三部分：政府应该承担完全公益性的工作并负责整体的调度，公用事业公司承担部分公益性，但以保本微利的原则进行运作，最后是竞争性企业，他们应该尽量依据市场机制进行成本核算并进行交易，交易的结果应直接反映到相关的价格信号中。

改革应该怎么做

改革的方向明确后，可以在以下几个方面寻找突破口，探讨具体的改革应该如何逐步推进：

首先，调度独立。这个可以参考现有的铁路调度系统。铁路调度系统由国家掌控，并根据国民经济的发展需要进行整体统筹，完全是追求公共利益最大化，所以在铁路运行中很少听到堵车的概念。电力系统也应该引入中立的调度机构，这个机构应该是受政府委托的第三方，没有自己的利益。而政府也应该对这个机构和其调度行为进行严格的监督管理，防止寻租现象发生。这样才可以改变调度权力完全掌握在各大电网手中，它们同时既是运动员，又是裁判员，规则缺乏中立性和独立性。如果建立这样一个独立的调度系统，最少会有三个方面的益处：可以保证交易的公平；可以获得第一手的运行数据资料；便于全面掌握整体电网运行的情况，方便政府制定规划进行统筹管理。

其次，混合所有制改革。如果调度独立实现了，电网公司的作用就是投资建设和保障设备可用，类似于只是进行带有一定公益性质的基础设施投资建设和设备维护。在这个前提下，才可以划小核算单元，让投资和建设成本公开化和透明化，并尝试进行混合所有制改革。

混合所有制可以引入私人投资者，并划小核算的单元。这样就会有更多的样本企业，更方便比较和核算输配电的实际成本，从而改变现在输配电成本一片混乱的现状。此外，混改还可以建立现代企业制度，帮助企业进行更加有效地治理。在经营管理和输配电服务水平方面，混改还可以一定程度地打破现有的垄断，引入竞争，从而提高整体的服务水平。

再次，费改税。现有的电价形成机制中，有各种形式的政府交叉补贴，比如包含南水北调建设基金、农网改造还贷基金、三峡水库移民后期扶持资金、可再生能源附加基金等，总体对电价的补贴合计可以达到4-5分/千瓦时。但关键的问题是政府的基金在付给电网企业之后，它无法核算这些基金到底是多大程度地用于电价的直接补贴，抑或是用于摊薄其隐性的各种不正常成本。这时，可以考虑费改税的思路，比如向化石能源行业征税，以调节化石能源和可再生能源的成本差异。或者向高耗能产业征税，因为一般高耗能产业都是耗电大户，他们一般能谈到比较低的电价。通过定点的征税，可以增加其运营成本，从而控制其盲目扩张和电力损耗。

最后，建立高效的普遍服务机制。这部分属于公益性质的用途，而其中的具体投入成本往往是一笔糊涂帐。应该尝试引入一定的管理和核算机制，真正算明白，企业到底在普遍服务方面投入了多少成本，从政府手里拿到的垄断收益或者各种补贴是否能够涵盖这些成本，而不能是一笔糊涂帐。

如何看9号文

9号文的重点首先在于厘清垄断环节和竞争性环节。延续以往的改革思路，从政企分开到厂网分开，从竞价上网到输配分开和主辅分离，追求的都是建立市场化机制这一目的。这里明显可以看到9号文与5号文的延续性。因为经过这么多年的改革，电力市场还是缺乏明确的市场主体，更惶论建立一个市场机制了。

在这些环节里面，输配分开并不是改革的重点。因为输电和配电环节本质上是需要垄断的，现实中很难做相应经济效益的比较，看是否可以通过输配分开以达到更高的效益。

而在之前的改革尝试中，关注于前端的厂网分开也是失败的。2009年前后曾经在东北做过改革试点，希望能够在发电侧实现厂网分开，以便形成明确的市场主体，鼓励这些发电厂通过竞价上网把电卖给电网公司。但当时的改革结果是，不仅发电企业普遍亏损，盈亏无法平衡，电网企业也不乐意接受这种做法，因为导致其电力供应的不稳定。最后由电监会牵头的改革只能不了了之。

2009年改革失败的主要原因是缺乏市场主体。即便在发电端实现了厂网分开，但一方面发电厂绝大多数是国有企业，在原有国家定价的路径依赖下，对价格信号完全不敏感。另一方面，相对应的用电端根本没有真正的市场主体。比如普通用户完全没有任何对于电力价格进行议价的能力。也就是说，2009年的改革目的原本是希望通过前端的厂网分开，来建立一个市场价格的形成和反馈机制。但是当时并没有考虑到，在输电、配电、售电等环节完全由各大电网垄断的前提下，后端根本形成不了任何可以与发电厂相对应的市场主体。到最后才发现，市场本身还是没有建成，而相对应的价格也不可能真正放开，只能是传统的标杆价格。

所以从这个角度看9号文的重点，它最重要也最核心的目的是帮助建立一个完善的市场。这之中最关键的一步就是将电网企业现有的垄断环节逐步剥离出来，使之不再成为市场的主体，而是成为市场的通道或者平台。这里的整体思路，即应理顺政府、公用事业公司以及竞争性企业三者之间的关系。

首先，各大电网应该只承担电力基础设施投资和建设的职能，而应将规划编制、电力普遍服务、标准制定以及运行调度等权力上交到政府手里，而政府应该按成本加收益方式对电网输配电业务实行独立定价，监管电网企业的输配电总收入，不能让这部分成本混乱地进入最后电价的总成本之中。

其次，各大电网应该将电源投资建设、电源运行管理、售电服务等环节下放到竞争性企业手里，并尝试在售电侧进行混合所有制的改革，争取引入更多的主体。这样才能吸取2009年改革的教训，在上下游建立一个有明确主体的完整的电力市场机制。只有这一步实现了，才能进一步依靠供求关系实现有效的价格信号。

在这个过程中，9号文最大的改革措施是改变了电网企业的地位和盈利机制，改变了其垄断的地位。改革后，各大电网公司手里现有的输配电网络从本质上只是起到类似于高速公路这样一个基础设施的作用，只是作为市场交易的一个平台或通道。从盈利机制上看，各大电网公司应该逐步以收取输配电价为主要盈利方式，而不是依赖电价在前端和后端的差价。与此同时，通过对发电和售电的两头放开，引入社会资本，鼓励售电侧和发电侧直接在平台上交易，慢慢形成一定的市场价格机制，从而逐步推动电力改革的进展。

这个过程应该稳重求进，尤其关注增量的部分，而不能一蹴而就。9号文的改革措施表面看起来不温不火，实质意义却非常深远，因为它最关键的一点是通过对电网企业地位和职能的改革，试图在发电和售电端建立一个完善的市场机制。从这个意义讲，9号文的内容虽然短期不会有实质性的激烈改革措施，但是从中长期来看，它会以蝴蝶效应的方式，逐渐扩散到整个电力行业中，并通过市场的力量继续推动改革的进一步深化。