建立以碳为中心的减排体系 ——专访中国电力企业联合会秘书长王志轩

近日，《中华人民共和国环境保护税法》征求意见稿下发，电力领域被纳入重点监控纳税人的14个行业之一。与此同时，国家发改委曾提出有望于明年启动全国统一的碳交易市场。碳交易或税收会对电力行业产生怎样的影响？如何看待针对电力行业的各项环保行政手段？对此，本报记者专访了中国电力企业联合会秘书长王志轩。

中国能源报：我国在中美双方共同发表的《中美气候变化联合声明》中宣布，中方承诺2030年二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达到峰值，您如何评价这个承诺？

王志轩：我国已经明确要在2030年达到碳排放的峰值，并据此要求来安排碳减排的战略布局。但2030年并不是一个确数，我国有可能于2025-2035年达到碳排放峰值，峰值的具体数值并不明确。在目前的经济新常态下，理想的状态是保持适度偏快的经济增长速度，并在2030年达到经济增长平缓的状态。这样就能够使得碳排放峰值的到达不影响经济发展。

此外，碳排放峰值和能源消费也密切相关。我国政府已庄严承诺，要在2020年实现非化石能源占能源结构比重的15%。如果我国的能源消费增长率在2020年达到3%左右，在2030年达到1%左右，2030年就能实现碳排放达到峰值。如果2020-2030年平均能源消费增长率不到2%，同期实现能源消费增长率从2020开始逐渐下降，那么碳排放在2030年差不多能达到峰值。

当能源消费增长率和碳排放增长率相差为零的时候，碳排放可以达到峰值。如果经济保持中高速发展，碳排放的峰值就更大；如果经济发展速度平缓，碳排放峰值也相应减少。

值得注意的是，电力碳排放峰值不会先于碳排放峰值到来。只有实施电能替代战略，加大电力在能源消费中的比例，使电力碳排放峰值适当提高，我国才能达到碳排放峰值。

如何实现能源电力化？可再生能源发电的成本还很高，因此，在2030年之前保持一定的煤电规模是必须的，我们可以通过增加热电联产等方式提高煤电的利用效率，在节约资源的条件下实现碳排放总体下降。

中国能源报：这次征求意见的环保税法并未将呼声很高的碳税纳入应税范围。

王志轩：“费改税”对电力行业本质上没有太大影响，不宜将现有排污费相加等额转为环境税。我国现行的做法是对达标排放的企业收取排污费，即对一个企业同时采用了强制性的排放标准要求与排污收费两种手段进行环境管理，其结果是在消耗了大量行政资源的同时增加了企业负担，降低了行政和生产效率，这是极不合理的。

污染物集中控制是以改善整体环境质量为前提，以提高经济效益为目的，将分散的、难以处理或者处理成本高的单个污染源排放的污染物集中进行处理的方法。污染集中控制有利于采用最佳污染控制技术，有利于资源节约、综合利用和推进循环经济发展，有利于通过布局和排放方式的调整充分利用环境的自净作用（如将电厂布局在远离城市的地区并利用合理的高烟囱排放），有利于统一规划、集约管理和环境监督。

如将大量散烧煤炭的污染源由电厂替代或进行热电联产，则会在提高煤炭利用效率的同时高效控制污染物；再比如，收集千家万户排污再进行集中处理的城市生活污水处理和垃圾处理，比众多的排污者单独兴建污染物处理设施要更有效、更经济且便于监管。但是，集中控制的前提是集中处理的污染设施要满足当地环境质量要求，对某些有毒有害污染源而言，采取分散处理的方式优于集中控制。

污染物集中控制的特点决定了这些污染源必然是政府监管的重点，如我国火电厂大气污染物排放标准已经是世界最严，甚至超过了技术经济的支撑能力，对这些企业达标后排放的污染物还要再收税费，丝毫起不到刺激治理的作用，因为再治理的费用会远高于用全社会平均治理成本确定的税率，此时收税是“为收而收”。

中国能源报：那么环保税适宜在哪些行业和环节开征？

王志轩：对那些没有强制排放要求、不受约束、不能自己处置的排污可以征收环保税。如家用自来水税费中增收了排污费；如一些不能自己处理排污、需要排放到综合排污处理厂的小工厂，可以征收环境税。其次，对于量大面广、对环境质量影响大、已经市场化、难以监管的污染源或污染行为，应首先开征环境税，从可操作角度优先考虑从原料、燃料端间接征收。如散烧煤的使用可以从煤炭端来征税，汽车可以从汽油端来征税。

对于集中控制替代了分散控制的污染源，则应对原分散排放污染的主体收取环境税，如收取污水排放税和垃圾税等，并将收取的环境税用于支撑或补贴集中控制污染的企业成本。如对以电代煤或集中供热的用户，由于使用了清洁优质的能源，应当多支付控制污染的成本，可以通过增加税收或提高电（热）价的方式。当对燃料端已经征税时，则应当用收取的税费对采取了合法环保措施的电（热）企业进行补贴。

中国能源报：建立以碳减排为中心的能源规划体系，下一步应如何做？

王志轩：目前常规污染物已经不是制约电力清洁发展的瓶颈了，如何处理碳才是关键。从本质上说，节能是为了减少二氧化碳，因为二氧化碳之外的排放可以用经济手段来解决，所以如果没有碳强度要求，节能是弹性要素，而环保是刚性要素。我国应建立以碳排放控制为主线的总体能源和电力清洁发展战略，使我国的能源规划从此前的以供需为中心，转变为目前的以治霾和节能减排为中心，再到将来的以碳为中心。只要碳排放控制好了，常规污染物自然能够得到控制，能源效率也能相应提高。

目前电力行业针对污染物排放已有强制性的环境影响评价、严格的排放标准、污染物排放总量控制制度、企业签订的节能减排责任状等，如何对现行的环境管理制度进行优化调整，使制度化繁为简、高效有用，而不是重复叠加、反复交叉。电力行业需要对现有的管理制度进行梳理，做好顶层设计。

下一步是采取强制行政命令手段还是发挥市场经济的作用？目前控制碳排放的手段基本是命令控制型的，效率并不高。作为经济手段，减碳主要有碳税和碳交易两种方式，二者各有优势和适用范围。

中国能源报：作为减碳的两种手段——碳税和碳交易，碳税有何优势和适用范围？

王志轩：以碳税来说，只有自由的生产才需要征税，其目的在于限制产量。此外，征收碳税依据的社会平均成本也难以确定。征收碳税对电力行业的影响很大，它将增加成本，对电价形成和电力的产业生产结构、人员结构、技术形态、战略转型等方面都将产生影响。碳税的目的在于提高碳排放的成本，抑制消费和生产，但是目前我国在节能减排方面已实行强制性措施，对企业再收取碳税也只能是为收而收，起不到促进企业调整结构的效果，我国目前缺乏碳减排管理体系和一系列技术标准的支持。在目前经济下行的背景下，变量太多，也难以达到征收碳税的效果。

中国能源报：和碳税相比，碳交易的优势和适用范围又是什么？

王志轩：碳交易是指，在一定管辖区域内，允许碳排放主体或者其他合法主体，拥有在一定时限内排放一定碳的权利，这种权利可以通过行政配额得到，也可以通过市场购买获得，且允许这种权利在确保碳实际排放不超过限定排放总量的情况下，像商品一样在交易市场的参与者之间进行交易，以达到碳交易成本最优的市场机制。相较而言，碳交易优于碳税，原因在于碳交易更能发挥市场机制和企业主观能动性，但在理论设计上要尽量减少市场交易的成本，包括分配管理交易额等行政手段增加的成本。目前碳交易试点中的交易配额分配制需要改革。对于电力行业而言，虽然体量大，但可以挖掘的空间却很小。比如一个燃煤电厂每年排放2000多万吨的二氧化碳，是碳排放大户，但其污染物控制的技术水平已经很高了，提升空间有限，这就需要燃煤电厂和电力之外的行业进行碳交易，扩大交易范围。此外，目前试点开展的碳交易多为政府下指令，企业虽能完成交易配额，但非企业自主行为。

我国目前碳排放交易的法律基础仍然不够坚实。最近国家发改委出台的《碳交易管理暂行办法》应尽快上升到国务院条例层面，逐步在法律层面加以规定，这是做好碳交易工作的重要前提。碳交易市场机制在国内试点还是新生事物，但其意义深远，通过试点提高参与企业控制碳排放的意识，对企业了解到碳运用具有资源资产价值，可以通过运作降低成本，甚至获得利润，增强企业的社会责任感。试点作为市场机制减碳的探索也作出了很好的实践。

应协调好应对气候变化和节能减排的关系，用法律统筹考虑，引领电力绿色发展。节能提效、控制污染排放、减少温室气体排放是互相联系、互相影响的，因此应同时考虑企业在政策、技术、管理等方面的要求，避免类似二氧化硫控制方面出现的政策重复、交叉矛盾现象，同时要减少对电力企业的约束，尽可能释放企业在碳交易中自主选择技术和碳交易方式的权力，有利发挥市场机制。