6大核心配套文件出台 新电改正式进入操作层面

改革既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。电力体制改革亦然。从1997年1月电力行业政企分开，到2002年电改5号文，再到2015年3月份发布电改9号文，我国电力体制改革逐渐深入。11月30日，“9号文”6大核心配套文件出台，电力体制改革继往开来，再次启程。

发电企业积极 电网条件最好

“9号文”延续了5号文“管住中间、放开两头”的改革思路，将有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划，逐步打破垄断，改变电网企业统购统销电力的状况，推动市场主体直接交易，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

11月30日，《关于推进输配电价改革的实施意见》、《关于推进电力市场建设的实施意见》、《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》、《关于有序放开发用电计划的实施意见》、《关于推进售电侧改革的实施意见》、《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》6文齐发，进一步细化、明确了电改有关要求及实施路径。

售电侧是“放开两头”的组成部分，其在电改中的重要性不言而喻。根据配套文件，电网企业、发电企业均可组建售电公司。

据国家能源局电力司负责人介绍，“中发〔2015〕9号文提出多途径培育市场主体，并未禁止电网企业参与市场化售电业务。售电侧改革试点阶段，允许各地探索电网企业投资成立独立法人资格的售电公司，参与市场化售电业务，并在总结试点经验基础上，修订完善电网企业参与市场化售电业务相关政策。”

“电网企业参与售电业务条件最好、竞争力最强。因为对于售电企业所需的硬件、软件条件，电网企业目前均已具备。现有电网企业只需换一个名称即可转身为售电企业。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强说，“但因售电放开会瓜分其市场份额，所以电网动力不足。相比而言，发电企业积极性最高。”

“发电企业参与售电业务，是参与日益激烈市场竞争的必然选择。”大唐集团公司办公厅政策研究室杨新林撰文表示，“向产业链下游延伸实现发售一体化，实现发电、售电业务相互协同、相互支撑，能够应对发电侧电量、电价放开的影响，更好实现存量发电资产价值；能够培育新的利润增长点，优化资源配置和战略布局。”

据记者了解，售电量是决定发电企业业绩的重要因素。当前电力供需形势宽松，如何扩大市场份额、提升售电量，对发电企业尤为重要。在售电放开后，发电企业可以组建售电公司，直接参与售电；另一方面，发电企业可以将电力卖给其他售电公司，相当于将售电业务外包给专业售电公司。两者都是发电企业提高售电量的决定因素，由于事关企业业绩，所以发电企业积极性极高。

新能源发展再无后顾之忧？

“5号文”发布以来，我国电源结构发生了显著变化。特别是“十二五”期间，风电、太阳能发电增长迅速，目前装机分别超过1亿千瓦和4000万千瓦。但近年来，新能源消纳形势严峻，出现大量弃风、弃光现象。“从一定程度上讲，能否有效解决弃风弃光弃水问题，将是考量本次电改成效的重要目标之一。”国家能源局新能源司负责人表示。

中国人民大学国发院能源中心主任郑新业认为，配套文件为清洁能源的接入和发展提供了强大的制度保障。据了解，此次电改配套文件明确了多项具体措施，以推动新能源更好发展。例如，建立清洁能源优先发电制度，优先安排风能、太阳能、生物质能等可再生能源保障性发电；允许拥有分布式可再生能源电源的用户和企业从事市场化售电业务。

但据国家能源局新能源司负责人介绍，根据目前我国行业发展现状，单纯通过行政手段或市场机制都无法根本解决新能源并网消纳问题。下一步，在存在新能源限电情况的地区，能源局拟通过发电计划方式优先安排一部分新能源保障性发电量，保障新能源项目合理收益的基本利用小时数；其余超出保障性范围的新能源发电量鼓励参于市场交易，通过市场竞争机制保障优先上网。双管齐下，保障新能源项目基本收益，促进新能源产业发展进步。

中国电力建设集团公司发文解读6个电力体制改革配套文件时也认为，“优先发电制度从法规层面解决了清洁可再生能源的制度制约，开放社会资本带来电网投资与创新热潮，将从资源利用水平上提高对清洁可再生能源的电网消纳能力。可以预期，清洁可再生能源将迎来长期稳定利好的发展周期。”

但林伯强认为，不应对配套文件在解决新能源消纳问题上给予过高期望。事实上，在2005年通过的《可再生能源法》就已要求全额消纳可再生能源电量。但在现实执行方面，有很多制约因素，无法落实。“在电力过剩的大环境中，大家销售的都是同样的商品，很难有哪一个电源板块一枝独秀。”

同时，值得注意的是，虽然配套文件《关于有序放开发用电计划的实施意见》在“总体思路和主要原则”中，提出“在确保供电安全的前提下，优先保障水电和规划内的风能、太阳能、生物质能等清洁能源发电上网，促进清洁能源多发满发”，但其中“确保安全”、“规划内”等前提条件，也意味着新能源发展不能毫无顾忌。

另外，一位不愿具名的权威人士也对记者表示，“现在电力行业过剩，不是单指火电、水电等某个电源门类的过剩，而是‘电力’整体的过剩。所以，新能源行业也难以独善其身，应该共同参与到控制发展节奏中来。”

换言之，电力行业涉及电源结构调整、经济社会用电需求等多个方面，这使得电力体制改革难度极高，推行期间不免出现诸多难以预料的问题。此次9号文和相关配套文件并未明确改革时间点，也从侧面反映出改革难度之大。

改革只有一个目标，即提高效率。但改革并非必然导致效率提升。有的改革能够成功，有的则不然。所以，不应盲目乐观或悲观。电改体系庞杂，需要有序推进。任何政策文件在执行中出现问题时，需及时修正，而不应动辄否定全盘；小有成绩时，切忌冒进。电改再启程，需兼备勇气和耐心。