国土部、林业局相继发文 国家首次明确宜林地可建光伏

“国土资源部确认是未利用地，在林业局备案却是宜林地，光伏电站开发所用土地一旦涉‘林’，十有八九会遭到有关部门简单粗暴的干预，开发商的投资热情备受打击。”一位光伏电站经理日前向《中国能源报》记者抱怨。

据了解，在光伏与林业结合的探索中，荒山、荒地涉“林”问题普遍，已成为长期制约国内林光发展的掣肘，不少光伏开发商都曾有望“林”兴叹的经历。如今，这一状况将在政府相关机构的几大政策推动下得到有效改善。

政策放开“宜林地”

为缓解荒山、荒地“一地双认证”的矛盾，协调好生态建设与清洁能源发展关系，继国家发改委9月18日联合6部委出台了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（以下简称“国土5号文”）之后，国家林业局近日也正式下发了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（下称“153号文”）。首次从国家层面明确了宜林地可用于光伏电站建设。“153号文”明确指出，对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，可采用“林光互补”的用地模式，同时，“林光互补”模式下的光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。

“放开宜林地，对光伏行业肯定是一大利好。”一位接受记者采访的业内人士表示，“153号文出台之前，大多数寸草不生的荒山、荒地因其‘宜林地’特殊身份，成为光伏电站开发商不可触及的红线，如今放开了宜林地，必将加速光伏在宜林地的建设节奏。”

林业局相关负责人也向记者介绍，宜林地是国家林地储备的后备力量，是林业用地的一个重要类别。这类土地的特征是不利于农作物的种植、但宜于林木生长发育。“宜林地与光伏产业的结合，首先要以林为主，寻找合适的模式推进光伏地面电站的建设。”该人士说。

土地租赁成本增加

“国土5号文”中，率先表明了国家对新业态发展将采取差别化用地的政策支持。其中，允许光伏风电使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地。对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，土地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，需依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

与此同时，“国土5号文”的发布也加速了与此相关的植被恢复费的调整节奏。为健全资源有偿使用和生态补偿制度，建立引导节约集约利用林地的约束机制，确保森林植被面积不减少、质量不降低，保障国家生态安全，财政部和国家林业局也于日前联合发布《关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》，调整森林植被恢复费征收标准。该文件大幅调整了植被恢复费用，也无形中提高了光伏电站开发的门槛。

《通知》对宜林地的增收标准调整为每平方米不低于3元，灌木林地、疏林地、未成林造林地每平方米不低于6元。与《通知》下发前相比，光伏电站常见的宜林地植被恢复费从每平方米2元上涨到3元；林地、灌木林从每平方米3元提升至不低于6元，其他项类植被恢复费也均大幅提高。

“当前山东地区执行的政策是每平方米2元，此次宜林地每平方米3元显然有些拔高，这对本已微利状态的光伏电站建设很不利。以一亩土地666平米、每平方米3元计算，这笔费用支出接近2000元/年，租赁成本比之前增加约50%。”上述光伏人士说。

操作细则尚待明晰

除此之外，记者注意到，“153号文”首次出现“林光互补”的正式提法，这一概念显然衍生自“农光互补”。按照农业光伏的标准，企业只需在农业大棚、鱼塘、滩涂上方安装光伏组件即可，但林业明显与农业形态不同。对林业来说，若不改变土地的使用性质，在具体操作上将非常模糊和缺乏指导性，所以仍需更加详细的规定出台。

“153号文”指出，光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。

“换言之，只要小于30%的覆盖率，无论是高大林木还是低矮灌木都可以作为光伏电站用地。但如何处理区域中的较大树木，或对低矮灌木地来说，光伏板下如何种树？这些具体问题都还留有较大的操作空间，一旦与林业部门协调不好，林光互补依然会举步维艰。”上述人士告诉记者。

“153号文”的下发是林光互补迈出的重要一步，但一些具体的界定还比较模糊，对当地各省的林业局也缺乏指导性文件。”上述光伏人士不无担心地向记者表示，“已合规建好的光伏电站，地方林业部门会否以此文件来重新调整征收植物恢复费用，也未可知。”