国家电网：推进电力体制改革要把握好几个关键点

国家电网公司能源研究院副院长 张玮

国家电网公司能源研究院战略研究所所长 马莉

近日，国家发展改革委、国家能源局下发了《关于推进输配电价改革的实施意见》、《关于推进电力市场建设的实施意见》、《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》、《关于推进售电侧改革的实施意见》、《关于有序放开发用电计划的实施意见》、《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》等一系列电力体制改革配套文件，标志着我国电力改革进入实施阶段。电力涉及千家万户，改革牵一发而动全身，如何稳妥、顺利地推进电力体制改革，确保广大用户切实享受到改革的成效，笔者认为需要把握好以下几个关键点。

一、发挥好市场在资源配置中的决定性作用

党的十八届三中全会确定了使市场在资源配置中起决定作用的改革思路，随后的铁路改革、利率市场化改革、国企混合所有制改革等无不鲜明的体现了这一思想。如今，新一轮电改方案和配套文件出台，其电力市场化、电价由市场决定等核心内容，再次印证了中央坚定不移推进市场化改革的决心。按照中发9号文和配套文件，将在电力行业引入市场竞争机制，一方面加强对电网中间环节的监管，另一方面在发电侧和售电侧引入竞争机制，鼓励社会资本投资售电业务，并放开用户选择权，鼓励用户参与市场竞争，电力市场将实现买方多元化、卖方多元化，市场主体和交易机制也将更加规范。同时，以核定独立的输配电价为基础，改变现行电价形成机制，发、购电价格通过协商或竞价形成，电价机制能够有效发挥作用，充分体现电力商品属性，发挥好市场机制的决定性作用，使资源配置更有效率。

二、建立科学、合理的价格形成机制

市场化改革的核心是改变竞争环节的价格形成机制，由现行的政府定价为主向市场定价为主转变。那么，什么是市场化价格形成机制？按照配套文件，市场化价格形成机制将区分竞争性和垄断性环节，在发电、售电等竞争性环节形成适应市场要求的电价机制，在自然垄断的电网环节形成由政府核定输配电价的机制。可以预见，未来我国将通过市场的手段引导电力投资，促进电力投资布局优化，推动清洁能源发展、能源转型和环境保护。同时，对于用电侧，也将促进用户合理用电，提高用电效率。

随着市场化价格机制的建立、输配电价的独立核算，用户用电价格将随一次能源价格随行就市，实现发电侧与用电侧的价格联动。本轮改革的重点在理顺电价机制、建立市场化机制，而不是简单地降低电价，将推进改革、释放改革红利作为降低电价水平的有效手段。推进电价改革、衡量市场化改革成效的标准，是新的价格形成机制能否高效运作，准确、及时反映一次能源价格变化、市场供需情况和供电服务质量提升。未来，电价水平的波动将成为“新常态”，其高低并不能作为衡量改革成效的唯一标准。

三、有序推进电力改革试点

电力体制改革关系经济发展、能源安全、民生保障、环境保护、社会稳定等重要领域，涉及政府职能转变、行业管理调整、市场机制建设、价格机制完善等重大变革，影响主体多、覆盖面广，十分复杂。而且，当前各方对于电力市场运行规律的理解和认识还有待进一步深入，对一些事关电力市场建设的深层次问题，把握的还不够准确。从我们国家来看，“试点先行”是我国改革开放取得巨大成就的宝贵经验。因此，先行开展试点能够使我们进一步深入探索电力市场运行规律，避免市场化改革出现反复和偏离初衷，确保改革取得实效。

从目前来看，中发9号文件和配套文件中要求的、各方意见取得最大公约数的改革措施，应有序、有效、稳妥推进试点，尤其是输配电价改革，核定独立的输配电价，这是电力体制改革的关键，应加快推进，进一步扩大试点范围。对售电侧改革、组建相对独立运行的电力交易机构等部分重大改革事项，可以先进行试点，在总结试点经验和完善相关规则的基础上再全面推开。

四、确保用户自由选择权的实施

电力体制改革的一个重要目标就是要使广大用户拥有自主选择权，共享改革红利。按照配套文件的要求，新一轮电力体制改革将打破垄断、推进售电侧放开，赋予用户自由购电权利，使用户拥有更多购电选择，用电更加便利。改革后，用户能够根据自己的个性化需求进行差异性选择，获得更加优质的服务。比如，有些用户可能选择价格更经济的售电公司；有些注重环保的用户可能选择购买绿色电力；有些用户可能选择售电公司提供定制服务或专属解决方案；部分大用户参与批发市场竞争，与发电企业签订长期购电合同，有助于优化用能成本，增强市场中的议价能力。这些，都是广大用户在新一轮改革中所获得的新的红利。

同时，我们也要注意，在改革推进过程中，需要建立科学完善的监管机制，制定较为严格的监管规则，避免在打破老垄断的同时，局部地区又重新形成配售一体化的新型垄断，影响用户选择权的实施，使广大用户无法共享改革红利。

五、处理好市场与计划的关系

电力市场化改革初期，发用电计划电量与市场电量并存，即形成所谓的“双轨制”。一部分发电企业和用户的电量仍按政府制定的价格卖电与购电，而另一部电量则按市场价出售和购买。那么，在计划逐步转向市场的过程中，为确保改革平稳过渡，如何处理好市场与计划的关系，保障各利益主体之间公平，应该采取哪些措施？

首先，应根据我国的基本国情，逐步放开发用电计划，电量比例根据改革进程逐步扩大。从国外看，大多数国家电力市场建设初期一般都先允许符合一定条件的发电企业和用户进入市场，电量比例约在30%左右。其次，保留一部分发电计划，以确保居民用户等公益性用电和可再生能源的消纳。我国很多地方，居民还难以承受市场化的电价水平；国家鼓励优先使用的可再生能源发电，其价格水平在市场上竞争力还较弱。这些，都将通过保留部分公益性和调节性发电计划予以保障。第三，市场建设初期，优先保障市场电量的执行。改革之初，市场电量规模不大，交易以中长期为主，市场电量的偏差可通过计划电量调整，实现电力电量平衡。但是，随着放开电量逐步扩大，计划电量已难以为市场电量的偏差保底，需要建立市场化的偏差电量调整机制，通过市场化的公平的手段确保电力电量的平衡。

当前，我国正处于社会主义现代化建设的关键时期，能源发展的任务十分艰巨。中发9号文件及其配套文件从我国现实国情出发，充分考虑我国电力工业发展实际，为充分发挥市场在电力资源配置中的决定性作用，加快推进电力体制改革指明了方向。