面对重重问题 光伏扶贫路在何方？

2016年3月23日，国家发改委、国务院扶贫办、国家能源局、国家开发银行和中国农业发展银行发布了《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》，将此前在6个省区试行的光伏扶贫正式推向了全国，将目标定为2020年前，使200万贫困户，每年每户增加收入3000元以上；近期正在征求意见的《太阳能利用“十三五”发展规划（征求意见稿）》更将光伏扶贫作为太阳能领域“十三五”的重点项目，计划五年新增装机15GW，这个数字是2015年底中国光伏总装机的35%。


光伏扶贫推行伊始，就受到了媒体的热烈追捧，诸多光伏行业大佬不吝呼喊，希望光伏扶贫能够扩大搞，持续搞，用专项资金来搞。但是在实际操作中，光伏扶贫已经遭遇了资金来源、补贴支付和电网运行隐形成本三大问题。更需要考量的是，服务于2020年全面小康建设目标的光伏扶贫，以扶贫为政策目的，以光伏为载体，以目前的执行方式，能否实现？

1、没有专项建设资金的光伏扶贫如何持续发展？

在前述五部委公布的文件中，关于光伏扶贫项目的建设基金是这样表述的：“国家和地方通过整合扶贫基金、预算内投资、政府贴息等政策性资金给予支持。鼓励有社会责任的企业通过捐赠或投资投劳等方式支持光伏扶贫工程建设。”稍微翻译一下这句话，可以看到光伏扶贫项目的建设资金来源为：1、已有的国家扶贫基金和预算。2、无息乃至低息的银行贷款（主要来自国家开发银行和中国农业发展银行）。3、企业捐赠。也就是说，事实上并没有针对光伏扶贫的专项资金。

不太乐观的是，这三个主要资金来源目前都存在问题。已有的国家扶贫基金入不敷出，而且现存扶贫基金一般已经形成固定项目，想从既有项目手中腾挪资金划给新项目，执行难度不小。在2015年公布的各地区光伏扶贫实施办法中，大部分地方采用省财政、市县财政加贷款的方式解决建设资金来源问题。有些办法中明确提出，市县财政应该承担的扶贫资金由光伏企业垫付，县政府分8年分期偿还。

低息的银行贷款看起来是条近路，可以从后续的售电收入中慢慢偿还。但是据在山西、内蒙等地建设多个光伏扶贫项目的企业负责人说，因为回款太慢、收益很低，银行对这类项目的放贷很不感冒，实际操作中手续繁杂。

目前，各级政府普遍把问题的解决寄希望于项目开发企业。河北省政府在2016年的光伏扶贫实施方案中明确提出：按照扶贫电站与商业电站装机1:2.5的比例建设扶贫工程。翻译一下，就是说企业要想在河北省做商业光伏电站，就必须建设配套的光伏扶贫项目。宁夏、山西等地政府在实际操作中也推行这样的“配套”做法，不过具体比例不同。这等于是把商业光伏电站的建设资格“明码标价”，用政策要求商业光伏电站分利润给扶贫事业。这样的资金来源，其稳定性和持续性令人存疑。

2、大型商业电站的可再生能源补贴尚不能及时发放，光伏扶贫的发电收益又如何保障？

光伏扶贫项目的经营模式与商业光伏电站（分布式光伏项目）并无二致，都是发电量自用、出售获得的收益，外加国家财政提供的电量补贴。按照前述五部委文件，光伏扶贫项目在中东部以村级电站（含户用）为主，在西部以集中式电站为主。以甘肃为例，集中式（光伏）电站的上网标杆价为0.9元/千瓦时，其中电网企业按当地火电标杆价（含脱硫、脱硝、除尘电价)）0.325元/千瓦时当期结算，差额的0.575元/千瓦时主要为可再生能源发电补贴，即64%依靠财政补贴，来自于全国销售电价中每千瓦时1.5分的可再生能源附加费。假设各地的补贴比例相同，则全国200万户贫困通过光伏扶贫获得的每户每年3000元的收入中，有38.4亿元要依靠国家财政补贴，占每年可再生能源附加费的3.8%。然而，目前可再生能源发电补贴发放普遍不及时，已成为光伏业界常态，一拖两三年十分正常。目前大部分光伏电量补贴都是由电网公司垫付，但是这种垫付并无任何法律法规约束。实际上，2015年底，国家电网曾经发文要求全额上网的分布式项目暂停结算补贴，等财政部公布目录以后再行结算。

3、贫困地区光伏发电挑战电网运行。

目前在西北一些光伏装机较多的省份，电网调峰运行矛盾突出。当地光伏电站发电能力最大的时段是午后两点左右，这时的电网用电负荷因午餐、午休出现一个小低谷，再被光伏发电消耗掉一大部分，留给火电的负荷非常小，极端情况下如遇风电同时大发，甚至会小于凌晨低谷时段负荷。而火电为了承担之后的负荷，特别是晚间用电高峰，又不能停机调峰。所以午后时段留给光伏的消纳空间非常有限，部分地区因此发生弃光。西部省份扶贫任务重，如大规模开展光伏扶贫，将会恶化本已十分严峻的电网调峰问题，导致弃光加剧。

此外，贫困地区普遍用电负荷小，现有电网按照满足用电需求建设，电网结构薄弱、送电能力有限。大规模开展光伏扶贫，本地只能消纳一小部分光伏电力，剩余的大量电力需要上送更高电压等级电网，首先遇到是中低压电网容量不足问题，如要全额收购，需对这些偏远地区的电网实施扩容改造，但其经济性又因光伏电站利用小时数低而相对较差，给当地电网企业带来较大的财务压力。

另一方面，根据德国、西班牙等国的光伏发展经验，分布式光伏（中东部光伏扶贫的主要形式）因单点容量小、投资少，电网调度运行所需的通信、控制条件普遍较差，大规模发展将会遭遇调度机构无法有效监控（如电网发生故障时不能及时统一切除）、系统电压容易越限（在负荷较少的电网，光伏大发时电压偏低，停发、小发时电压偏高）、电网继电保护方向适配性差（电网潮流方向由单向并双向，大发时上送高压侧，停发、小发时下送负荷侧）等问题，对中低压电网的安全运行造成较大挑战。

在以上问题尚未得到充分认识和评估的前提下，在国家政策的春风里，不少地方已经开始描画分布式光伏飞跃式发展的美好前景。在国家能源局批复同意的《金寨县创建国家高比例可再生能源示范县规划》中要求，到2020年，金寨县建成可再生能源发电装机5.7GW，其中光伏发电3.2GW，占到全国太阳能“十三五”规划中光伏扶贫总量的五分之一。

面对如此乐观的发展规划和诸多问题共存，光伏业界人士表示，看不到一条清晰的可行路线。2014年初，国家能源主管部门曾经将年度分布式光伏发展目标定为新增840万千瓦并网装机容量，然而，因为以上种种问题的存在，只完成了467万千瓦。在问题并没有得到解决的情况下，光伏扶贫要如何完成这一更加宏大的五年15GW目标呢？