国际新形势之下中国能源该如何发展？

新形势下应以绿色发展和开放发展理念谋划我国的能源安全战略，树立以供应安全、价格安全、生态安全、网络安全为主要内容的新型能源安全观，以创建现代能源安全体系，提高我国能源供应能力、需求调控能力、风险应对能力和国际市场影响能力为着力点，确立保障我国能源安全的战略目标。

本世纪初开始于美国的 “页岩革命”，改变了人们对油气资源储量的悲观估计，特别是页岩气储量巨大，使人类使用较清洁的天然气替代煤炭和石油成为可能。始于2014年下半年的国际油价大幅下跌成为世界能源新一轮变革的重要转折点。未来数年乃至更长时期，国际油气价格将在低位运行并大幅波动，应对气候变化压力将更为严峻，能源与信息等领域新技术将深度融合，全球能源将逐步从煤炭和石油向清洁低碳能源转变，供应和消费结构将出现重大变化。

国际能源发展新形势

(一)未来数年乃至更长时期，国际油气价格将在低位运行并大幅波动

2014年下半年以来，不到1年半时间，国际油价就从108美元/桶跌破30美元/桶，下跌幅度超过70%，并伴随着价格的大幅波动。一方面，全球油气需求增速减缓，供应总体过剩。另一方面，投资美国页岩油气项目的灵活性，导致油气产量与价格频繁波动。与常规油气开发的大规模投资和长回报周期不同，页岩油气投资灵活，回报周期短至以月计算。在目前的技术条件下，投资美国页岩油气项目的盈亏平衡点在油价40美元/桶左右。

(二)世界油气需求重心“东移”，供给重心“西移”

一方面，“亚太月牙形地带” 引领油气消费增长。从世界油气消费发展态势看，自20世纪80年代后期以来，世界油气需求重心逐渐向新兴经济体转移。尤其是2008年金融危机以来，全球原油的消费增速明显放缓，其中北美、欧洲地区原油的消费呈下降趋势，而以中国、印度为代表的新兴经济体的石油消费则呈现较快的增长态势。另一方面，由加拿大、美国、委内瑞拉、巴西等国家构成的“美洲月牙形”油气供给版图初步形成。随着技术的不断进步，油气供给日益多元化，美洲大陆在石油和天然气领域快速发展，非常规油气资源已成为能源供应的重要来源。在美国“页岩革命”影响下，美国天然气产量已位居全球第一位，石油产量仅次于俄罗斯和沙特阿拉伯，居全球第三位。加拿大的油砂、委内瑞拉的重油、巴西的深海盐下石油和阿根廷的页岩气等潜力逐步释放，初步形成了由这些美洲国家构成的“美洲月牙形”油气供给版图，其在全球油气供给方面所占比重越来越大，成为除中东之外油气增长最快的地区，改变了传统的以中东为主的全球油气供应版图。 “页岩革命”既可使美国的能源独立战略目标早日实现，也为其在全球治理中发挥主导作用提供了巨大的战略空间，更对全球能源治理格局产生深远影响。

(三)能源绿色发展已成全球共识，清洁低碳是大势所趋

自1992年联合国环发大会以来，全球低碳、可持续发展取得了长足的进步。一方面，统计结果显示，过去20年，全球可再生能源发展从初期进入快速成长阶段，2015年全球水电、风电、太阳能发电累计装机容量分别超过10亿千瓦、4亿千瓦和2亿千瓦。2015年，尽管化石能源价格大幅下跌，但全球清洁能源投资额仍高达3290亿美元，再创历史新高；可再生电力装机同比增长30%以上，其中风电为6400万千瓦、太阳能光伏为5700万千瓦。与此同时，近10年全球天然气的生产、消费年均增速均达2%以上，仅次于可再生能源。预计2016年，全球天然气产量为3.76万亿立方米，同比增长2.5%；需求量为3.55万亿立方米，同比增长2%。

另一方面，以太阳能、风能等为代表的新能源利用技术和能源互联网等新技术不断突破，促使新能源迅猛发展。太阳能光伏电池技术创新能力大幅提升，目前商业化应用的多晶硅电池组件转换效率约16%，今后光伏电池转换效率有望提升到24%，光伏度电成本将下降到0.4—0.5元，与煤电相当。下一代更大型的风电机组可利用在更高空域才有的强劲和持续的风力资源，预测风机平均高度可提升至110米，发展风电的面积将比风机平均高度为80米时增加54%，且风电单位成本有望下降20%—30%，基本与煤电持平。预计至2035年全球可再生能源年均消费增长6.4%。同时，物联网、移动互联网、大数据和云计算等互联网技术与能源技术深度融合，分布式能源、智能电网、新能源汽车开始步入产业化发展阶段，大量工业园区、城镇小区、公用建筑和私人住宅已拥有分布式功能系统，“人人消费能源与人人生产能源” 的生产消费新形态正在逐步形成。

20多年来的实践表明，要根本解决全球气候问题，必须将绿色发展置于国际气候制度的核心。2015年12月巴黎气候变化大会明确要求各国实施增长、消费和能源的低碳转型，大会达成的《巴黎协定》奠定了各国广泛参与转型的基本格局，确立了2020年后以“国家自主贡献”为主体的国际应对气候变化机制安排，这将极大地推动全球能源消费从煤炭和石油向天然气和新能源转变。目前全球67%左右的温室气体排放与能源生产和消费相关，而要实现《巴黎协定》的减排目标，各国必然要大力发展新能源和天然气。美国提出，到2025年可再生能源占电力消费的25%，到2050年可再生能源占电力消费的80%、占能源消费的60%。欧盟委员会提出，到2050年可再生能源占电力消费的80%、占能源消费的60%。丹麦提出，到2050年全部电力均来自于可再生能源。我国应对气候变化的自主行动计划要求2030年左右实现碳排放达到峰值。总之，发展绿色能源已成全球共识，清洁低碳是大势所趋。

新形势下的中国能源安全观

在国际能源发展新格局和应对全球气候变化新形势下，能源安全的涵义也在扩展。国际能源组织定义的能源安全涵义是“在给定价格下，满足能源需求的供给在物理上的可获得性”，学术界较为广泛接受的解释是“石油和天然气充足、可靠、多渠道和可承受价格下的供给，以及具有充分的基础设施将这些供给输送到能源市场”。传统能源安全以单一的石油安全为核心。上世纪七八十年代，由于国际石油危机的影响，能源的稳定供应和合理价格成为了能源安全的核心内容。各国能源安全战略的主要目标是逐步提高自给率、实现能源独立。进入上世纪九十年代，随着人们环保意识的增强，能源安全的内涵又逐步加入了环境安全的概念。进入二十一世纪，能源安全的内涵更为丰富，全球气候变化和《京都议定书》的签署使世界各主要经济体更加重视环境保护和低碳发展，能源的清洁化、低碳化成为全球共识。同时，随着互联网在全世界的普及，以新能源技术和互联网技术结合为特征的能源技术革命新突破开始显现，能源信息安全又成为能源安全内涵的重要组成部分。

十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。其中的绿色、开放发展理念对于推动我国能源革命，明确新形势下我国能源安全观具有特别重要的意义。绿色发展是一种资源节约型、环境友好型的发展方式，能源的绿色发展就是充分利用天然气和可再生能源，全面提高能源资源利用效率，最大限度保护生态环境，既满足人民群众的合理能源需求，又体现人与自然的和谐发展。开放发展是保障国家能源安全的必由之路。要用全球视野、世界眼光去谋划我国能源发展，充分利用全球能源资源和全球市场，深入参与全球能源治理，借助能源宪章等多种交流平台，在能源安全、能源开发和气候变化等领域开展全方位的国际合作，以扩展能源供给多元化的空间，增加能源供给，增强我国能源安全的基础。

根据国内外能源发展的新形势和能源安全观的新变化，按照十八届五中全会确立的我国新的发展理念的要求，新形势下中国的能源安全观应包含供应数量有保障、价格总体平稳、生态环境友好、网络和运输通道长期安全运行等内容，换句话说，保障国家能源安全就是要保障国家能源的供应安全、价格安全、生态安全和网络安全，实现能源绿色发展、开放发展、多元发展、互联互通、高效运行。

新形势下保障我国能源安全的战略目标和主要任务

以绿色发展和开放发展理念谋划新形势下的我国能源安全，需要结合新的能源安全观，创建现代能源安全体系，确立保障我国能源安全的战略目标和主要任务。

(一)战略目标

持续供应有保障。立足国内多元供应保安全，建成以油、气、煤、核、新能源等多种能源互补的 “多轮” 驱动的能源供应体系。同时，充分利用国际资源和国际市场，积极参与国际市场分工和竞争，努力使我国在国际能源治理中处于有利地位或地领导地位，在国际能源市场的话语权得到较大提升。

价格平稳可承受。能够确保在任何时候以可承受的价格向所有用户供应能源，建立充分反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境成本和社会可承受的能源价格形成机制，建成现货交易、期货交易和场外交易共存共生的多层次能源交易体系，力争形成亚洲区域性能源定价中心，国际能源定价话语权显著提高。

生态环境友好。有效控制和逐步减少煤炭消费总量，能源结构优化调整取得明显成效。建成分布式与集中式相互协同、需供互动、节约高效的现代能源体系，“人人消费能源、人人生产能源”的能源新业态基本形成。树立勤俭节约的能源消费观，建成能源节约型社会。

网络安全可靠。供应侧和需求侧通过智慧能源网络、分布式能源和储能设施等实现协调平衡，能源输送通道和通信网络更加完善，形成西部、北部、南部和海上的油气进口大通道，具有自然垄断性质的能源管网等基础设施实现第三方公平接入和互联互通，形成比较完善的智慧能源系统和能源安全保障体系，在开放格局中维护国家能源安全。

(二)主要任务

1、立足国内能源供给，充分利用国际资源和国际市场

立足国内，加强能源供应能力建设，改善能源结构、稳定能源价格、保障能源供给，不断提高自主控制能源对外依存度的能力。面向未来，充分利用国际资源和国际市场，创建新型的全球能源治理体系，在全球范围内优化我国能源供给。

第一，加快优化我国能源供应结构，大力提高清洁能源供应比重，构建以天然气、可再生能源和核能为主体的能源供应体系，推进煤炭安全清洁高效利用，并减少对煤炭和石油的依赖。加快常规油气勘查开采，力争非常规油气的勘探开发特别是非常规天然气的大规模开发利用取得重大突破。大力发展中东部地区分布式可再生能源。

第二，有效实行能源消费总量和消费强度双控制，落实节能优先战略，严格控制煤炭消费，加快重点领域用能变革，不断提高天然气和非化石能源消费比重。

第三，加强储备应急能力建设。完善能源储备制度，建立国家储备与企业储备相结合、战略储备与生产运行储备并举的储备体系，扩大石油储备规模，提高天然气储备能力，建立健全国家能源应急保障体系。

第四，落实“一带一路”倡议，深化与周边和沿线国家能源合作，扩大海外油气等能源生产基地建设，推进核电、水电、火电及特高压输电“走出去”。积极参与全球能源治理，参与相关国际标准的制定，构建双边多边协调机制，提升我国在国际能源市场的影响力和话语权。

2、大力发展天然气，加强能源通道和网络安全建设

据相关研究机构预测结果显示，如果不能严格控制石油消费的话，中国的石油对外依存度将由2015年的62%，逐年提高到2030年的70%、2040年的80%，能源安全形势日趋严峻。相比而言，美国通过“页岩革命”获得了廉价的天然气，同时用可再生能源替代了部分煤炭，减少了原油进口量和二氧化碳排放量，实现了“能源独立”

目标。我国可借鉴美国的成功经验，大力发展天然气。

第一，积极引导和培育天然气消费市场。完善规划和技术标准，促进交通用气快速发展。通过加强环境和质量监管，促进天然气替代分散煤炭、汽柴油的使用。尽快完善价格机制，促进天然气发电、分布式能源合理发展。

第二，提高天然气供应保障能力。常规与非常规并重、陆地与海域并举，加快非常规天然气大规模开发，促进天然气储量产量快速增长。尽快建立和完善天然气矿业权的招投标制度，推进投资主体多元化。加强液化天然气进口，完善天然气进口格局，实现进口气源和进口方式的多元化。

第三，确保能源运输和通信网络等基础设施互联互通、安全可靠。加强能源管网和通信网络等基础设施的规划建设和深度融合，构建不同能源管网、不同市场主体之间互联互通的现代能源运输和通信系统。分类推进能源技术创新、产业创新和商业模式创新，加强移动互联网、物联网、大数据、云计算、大规模储能、石墨烯材料、光热发电等前沿技术的研究。

3、推动建设长三角现代天然气市场体系，以天然气为切入点提升能源定价国际话语权

当前亚太地区没有独立、权威的天然气基准价，天然气贸易价格被动参考国际油价。统计数据显示，近年来中国参照的与日本进口原油加权平均价格挂钩(JCC)的天然气贸易体系基准价格是英国天然气中心(NBP)价格的1—2倍、美国亨利天然气中心(HH)价格的2—6倍。这种进口天然气定价机制既不能反映我国国内市场天然气的供需状况，又使我国在国际市场上议价时处于被动地位。国际油气市场供过于求局面的持续发展为我国参与国际天然气定价带来难得的契机。我国应紧紧抓住国际能源价格低位运行这一重要窗口期，提升天然气定价国际话语权。

第一，推动建设长三角现代天然气市场体系，形成我国的天然气价格机制。充分发挥以上海为中心的长三角产输销中心和价格承受能力强等市场优势，结合油气综合改革，尽快建立和运作上海天然气期货交易所，促进上海石油天然气交易中心快速发展，全面放开天然气价格，由市场竞争形成，力争在“十三五”期间建成长三角“一张网”、互联互通、多元化供应的天然气市场。同时，要尽快推进具有自然垄断性质的天然气管道、液化天然气接收站等基础设施的储运服务与销售业务分离和第三方公平接入，建立相对独立的天然气区域调度中心。

第二，加强天然气基础设施建设，打造海上天然气运输大通道。海上运输通道在国家能源安全中的地位将不断提升。相关机构研究成果显示，过去十年，液化天然气贸易量翻了一番，已超过全球天然气贸易总量的1/3，今后几年仍将保持年均10%的增长。未来，天然气供应安全问题将主要取决于液化天然气接收站和运输船队。因此，要在推动中俄东线天然气管道以及储气和调峰等基础设施工程建设的同时，加快建设并充分发挥舟山、宁波、洋山、如东等液化天然气接收站的作用，打造海上液化天然气进口大通道。

(作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)