光伏扶贫探寻新路子 三大光伏电站模式各有优缺

2015年11月29日，中共中央、国务院发布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，该决定中明确提出到2020年将实现现有标准下7000多万贫困人口全部脱贫。近日大热的“光伏发电”正好符合长期稳定发钱的扶贫要求，但是，大家对光伏电站的很多担忧也同样反应在光伏扶贫中。


最近，光伏扶贫无论是在能源领域还是在社会保障领域都是热门话题，特别是最近习近平主席去参观安徽金寨的光伏扶贫项目之后，光伏扶贫逐步被大众所熟知。但是很多人非常不理解，光伏还是一个需要领国家补贴的行业，怎么可能去帮助贫困人口脱贫呢？

在讨论这个问题之前，先来看看扶贫情况的现状和为什么光伏可以扶贫。中共十八大报告首次提出全面“建成”小康社会。“建设”与“建成”一字之差，但意义深远。因此2015年11月29日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，正式宣布实施精准扶贫战略，发起新一轮扶贫开发攻坚战，明确提出到2020年将实现现有标准下7000多万贫困人口全部脱贫（2011年中央扶贫开发工作会议宣布，将农民人均年纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，这一标准比2009年提高了92%，对应的扶贫对象规模到2011年底约为1.28亿人）。

中国经过30年扶贫工作，一轮一轮的帮扶之后，但凡有劳动能力的贫困户，可以选择出门打工或者搞点经济种植养殖，都已经逐步解决贫困问题。到现在还在贫困线以下的，都是最困难的贫困人口。这部分贫困人口的现状包括失去劳动能力，家中有老幼病残拖累正常劳动力，当地确实贫瘠难以发展等情况。政府对于帮扶这类贫困人口，要么靠民政体系按时发生活费，要么迁移人口在其他区域创造脱贫机会，要么创造一个可以按时发生活费的项目给他们。

对于前两个解决方案，一直在进行，但是长时间能够稳定发钱的项目却不多见。一方面项目需要在市场竞争中能够保持竞争优势，避免出现生产出来卖不掉的情况；另一方面，现金流一定要稳定及时。项目本身需满足以下的几个条件：

1.项目不受外部影响，产品质量稳定，产量稳定，价格稳定，销售稳定，回款稳定；

2.项目对参与的贫困户来说，技术和劳动力要求不能太高，有能力参与劳动最好，没有能力也可以不用劳动；

3.项目利润好计算，钱款发放要透明，减少被挪用的风险。这么看下来，能满足这些条件的项目并不多，光伏发电算是一个。

光伏发电项目享受国家补贴20年，发电过程没有燃料损耗，项目投运后，后期维护工作量比较小，最重要的一点是所发电量由电网公司全额收购，彻底解决了销售和回款的问题，而且发了多少电非常清晰。另外，光伏项目可大可小，光照条件充裕的地方都可以开展，我国绝大部分地区都可以开发。从这些基本情况分析，本身光伏项目符合长期稳定发钱的扶贫要求。

在基本情况符合扶贫要求之后，光伏如何扶贫就是战术问题，大家之前对光伏电站的很多担忧也同样反应在光伏扶贫中。尤其是扶贫电站，更需要稳定的发电、稳定的卖电、稳定的回款。这三项环环相扣，缺少任何一个环节项目都面临现金流断裂的风险。扶贫电站第一要务是要稳定的发电，这需要电站有高质量的建设质量和良好的后期运维。目前扶贫电站的模式有地面集中式、村级集中式和贫困户屋顶式，三种模式各有各的难处。 

地面集中式需要光伏开发企业大力配合，但是合作模式还在摸索中。国家能源局《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》中明确要求“集中式电站由地方政府指定的投融资主体与商业化投资企业共同筹措资本金，其余资金由国家开发银行、中国农业发展银行为主提供优惠贷款。”说白了就是，地方政府也要投钱作为资本金，地方政府所占股份的收益拿出来分给贫困户。部分地区政府具备这样的财政实力，但部分贫困户集中的地区经济较为落后，地方政府财政吃紧，光伏电站投资较大，根本无力承担。为解决这一问题，部分省份采取的是通过搭配一定的商业地面指标，要求企业完成相应的扶贫电站开发量。

河北省在《关于做好2016年光伏扶贫实施方案的通知》中要求扶贫电站与商业电站1：2.5按照的比例建设，在I类资源区每10MW光伏电站对口帮扶1000人，按照每人3000元/年的补助标准，相当于每年一共拿出300万元来付给贫困户。对于光伏开发商而言，按照现在6500元/千瓦的建设成本，如果国家政策性银行可以提供低成本的政策性贷款，企业是能够接受的。唯一的问题就是，补贴要按时发放，否则企业现金流无法支撑这样的运作模式。

这种合作的优点在于，扶贫电站绑定在企业的商业电站之上，后期运维有很好的保障。另外对于为这些项目提供贷款的银行来讲，有企业作为中间层，可以起到一定的资金缓存作用，不会出现因补贴发放不下来，贷款出现违约的情况。但是，这种模式意味着当地政府不出资以地面商业指标和协助解决低息贷款的贡献入股，属于擦边球行为。从开发企业角度来说，即便是政府不出资，他们也愿意接受这种模式，未来能否在政策上允许这种模式存在，取决于省级政府的态度。

村级集中式和贫困户屋顶光伏资金来源非常明确，基本就靠政府全出资或者是企业捐赠。目前最大的问题就是钱从哪里来，现有的扶贫资金其实都已经有了去处和安排，要么另有专项资金下拨，要么就要挤占一块其他的扶贫项目。国家层面现在还没有明确的说法会单独下拨一笔资金用于支持光伏扶贫，那么省级政府作为出资的主力就要接过接力棒。

山东省的方案中指出“省级切块到县的扶贫发展资金（含特色产业扶贫基金），各县可结合实际，因地制宜用于光伏扶贫工程，其中2016年用于光伏扶贫工程的特色产业扶贫基金要确保专款专用。”即便是资金来源明确之后，也有个时间差的问题，光伏电站建设速度快，财政资金下拨慢，承担建设任务的企业要垫资较长时间。对于当地政府而言，这种模式更像政府采购公共服务，一定要在保障电站质量的前提下，做到节省成本。在低价中标的制度设计下，需要有公正的审核机构和后期监控服务，避免出现当年“金太阳”工程的质量问题。特别是村级电站和贫困户屋顶光伏的运维成本远高于地面集中式电站，如何解决还有待于进一步研究。

国家能源局迟迟没有下达光伏扶贫的指标，主要也是考虑到这些问题如何解决。其中最为关键的“扶贫电站的补贴保证按时发放”，财政部至今未有明确表态。反倒是可再生能源基金超过550亿的亏空被大家所熟知，那么扶贫电站的补贴怎么解决将考验财政部的统筹安排能力。

综上所述，三种模式各有各的问题和解决的办法，光伏扶贫作为新的扶贫手段还需要进一步摸索和磨合。从资产安全角度来看，地面集中式更符合市场规律，等于穷人的资产附着在富人的资产之中，富人赚钱之后必须分给穷人一部分，质量更有保障。但是这种模式要改变的是政府的思维模式，恰恰是最难办到的。

“扶贫”作为政府公共服务的一部分是保障社会平稳的关键，帮助中低收入群体是全球各国政府的难题。美国作为全球最发达的国家虽然没有扶贫问题，但同样有大量的中低收入家庭。美国社区光伏计划中，也明确表示将帮助中低收入家庭使用上光伏发电，目标是2020年可以有1GW的分布式光伏装机来自中低收入家庭，难度同样不比中国小。中国在现有的政府公共管理能力下，希望各地政府认识到光伏扶贫是政府向企业采购的产品和服务，只有尊重市场经济规则，才能共同把扶贫工作做好。