用地监管趋紧 光伏电站告别“粗放”模式

土地问题，正演变为光伏发电项目头上的一顶“紧箍咒”，这或许将促进电站开发方式由“粗放式”向“精细化”转变。

近日，一则与光伏电站项目用地相关的信息，再次引起了业内对于土地问题的关注。

在这份由国土资源部办公厅下发的《关于光伏发电用地有关事项的函》中，再次对光伏发电项目利用农地的相关事项进行了确认。即：对使用农地建设光伏电站的情况，均应按建设用地管理。这也就意味着，这类项目的土地要履行相应的划拨、转用、征收等一系列复杂的手续。

资料显示，早在2015年9月份，在国土部、发改委等几部委下发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（以下简称“意见”）中就已经明确，光伏、风力等发电项目占用农地的，所有用地部分均应按建设用地管理。因此，对比来看，国土部办公厅此次下发的通知，无非是对原有政策的延续和强调，并非出台新的政策。

对此，有业内人士人为，对原有政策再一次予以明确和强调，恰恰表明了这件事的重要性。当然，也不排除可能有企业存在打擦边球等违反规定的地方，从而引起了有关部门的注意，因此予以再次强调。

未来，很可能会加大对已出台规定的落实情况的检查，这必然意味着针对光伏项目占用农地的情况的监管将越来越趋紧。

实际上，不止是农地项目，占用林地的光伏项目也不例外。早在去年，国家林业局就已经发布了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》，对林地的使用以及“林光互补”做出了明确的规定和说明。

有业内人士表示，随着农地、林地等用地政策的监管趋严，原来不算“多大个事儿”的土地问题，很可能将成为制约光伏发电项目规模化开发的一个主要因素。除了将因此增加相应的土地获取手续，还很有可能会推动土地成本的上升。

他认为，种种政策迹象已表明，光伏发电项目开发的“粗放式”模式已经没有市场，向高效、集约化的“精细化”模式转型已成必然选择，这包括通过优化设计减少光伏电站对土地的利用以及应用更加高效的系统组件等。

用地监管趋紧

在国土部等几部委于2015年发布的《意见》中，曾明确地对不同光伏用地类型做了区分，一是使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途；二是占用农地的情况。

两者的差别主要在于土地的获取手续以及土地使用费用的支付上。对于戈壁、荒漠等未利用土地，用地报当地县级国土资源部门备案，允许以租赁等方式取得双方签订好补偿协议；而对于农地，所有用地部分均应按建设用地管理，要履行相应的划拨、转用、征收等一系列复杂的手续。

2015年，注定是光伏用地的一个转折年。

在这一年，国土部除了下发了上述意见外，还出台了《光伏发电站工程项目用地控制指标》，旨在进一步限制光伏电站的用地规模。

除此之外，国家林业局在其发布的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》中也规定，光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

倒逼“集约化”发展

值得注意的是，简单对照来看，此次国土部办公厅下发给天津国土局的《关于光伏发电用地有关事项的函》，仅就内容来看，并非新出台的政策，只不过是对原有政策的强调。

对此，有业内人士人为，依照经验来看，不排除实因为现有一些企业存在打擦边球等违反规定的地方，从而引起了有关部门的注意。

他认为，对于已出台的规定的落实情况，未来可能会加大检查力度。这意味着针对光伏项目占用农地的情况的监管将趋紧。

“无论是出于政策风险考量，还是土地的获取成本，以及支付的土地使用权的费用，均存在着上升的趋势。而从政策意图来看，比如国土部去年下发的《光伏发电站工程项目用地控制指标》，也是旨在促使光伏发电项目能够用更少的地，发更多的电。”

前述人士表示，对于光伏发电项目而言，应该及早认识到土地监管会越来越严的趋势，做好适应和应对的准备。

比如，通过电站的设计减少对土地的利用，以及应用更加高效的系统组件，来达到土地的最大化利用，应该是必选项之一。

“精细化”开发是必然趋势

除了《关于光伏发电用地有关事项的函》要求建设的农用地建设光伏项目依法履行各种手续，导致的农光、渔光项目的用地成本显著增加，促使“集约化”发展。而另一方面，随着近些年大型光伏电站的开发，大面积的荒地越来越少，光伏电站建设者又无可避免的需要更多的开始使用山地、采煤沉陷区、农业用地等，这些都造成单瓦用地成本上升。

随着土地综合成本的上升，光伏电站的“精细化”开发成为必然趋势。从设计的角度来优化光伏电站利用土地的能力，特别是利用高效的组件等系统设备来综合减少项目用地，可能将成为“精细化”开发的主要突破方向。

基于对先进技术与高效趋势的肯定与推动，国家推行领跑者计划。“领跑者”基地项目的初衷，就是为促进先进技术、高效产品的应用，以促进产业升级。近期有消息显示，国家能源局即将推出升级版的“领跑者”项目。这无疑意味着，光伏电站的开发将更加“精细化”。事实也是，以高效代表的“领跑者基地”项目的开发情况来看，“节地”效果明显。

更重要的一方面，-光伏组件价格持续降低，在电站投资中的占比降低，BOS成本的占比提高。尤其当光伏组件与逆变器的价格降到一定空间的时候，降低电站投资更需要考虑电站的BOS成本。

根据实际测算，每百兆瓦电站，295W比270W，BOS成本节约1540万元；每百兆瓦，280W比265W，BOS成本节约930万元。因而使用高效组件可显著降低光伏电站BOS成本，减少系统投资。另外，高效带来的集约性明显，带动成本明显降低。当采用270W组件时，大约占地13317平米，而295W组件时，占地约11966平米，相较下来，节省用地1351平米左右。而与此同时，在建设成本、运维成本方面，后者相比前者，也将有明显降低。