电力改革 美国是最佳模本吗？

丹尼尔•麦克法登，现代微观计量济学创始人之一。2000年，当他以应用经济学获得诺贝尔经济奖的时候，一场巨大电力危机正在美国加州酝酿。后来，麦克法登评论这场电力危机时，言辞中不乏戏谑：“学不会供求这两个字的人名叫政治家……加州被玩弄于德州发电商的股掌之间，这比电力不足还要糟糕”。而这位经济学家认为，实际上，只有允许供求关系来操纵市场，才能解决危机。

回顾美国的电力改革，有试错、也有成功。今天，在改革相对成功的地区，除了规则明确、监管得力，一个最明显的特点是对供求关系的有效运用，特别是从需求端出发设计改革的思路，无疑是其被多个国家视作模板的重要根据之一。

“只收过路费”不可行

美国人做事有一个原则：先制定规则，然后完全按照规则去执行。在电力改革开始的1995年，基本原则是将传统的“发-输-配-用”统一管理的生产过程分开，在发电和零售环节放松管制，鼓励竞争，而在输配电垄断环节加强监管。

这就像高速公路建立后，到相关管理机构确定回报率，然后就只收固定的过路费。当时，加州政府针对电力公司的投资，按照投资收益率的办法确定回报，将加州所有的终端销售电价都稳定在6美分/千瓦时。

在这种管制政策下，电力公司利润空间变小，电网投资的激励效应随之减弱，于是，电力公司投资被抑制，从而造成电网建设的滞后，进一步导致输电不足，系统老化，并带来相应的安全问题。

另外，从市场的需求和供给的角度来看，将零售端价格限定，用户需求弹性变得更加微弱；而市场电力的供给弹性很低，短期的电力供给和长期的电力供给都受到了不同的限制。加之市场需求又存在有一定的刚性，所以，大型发电企业形成能够操纵市场，提高价格，使得电力企业寸步难行。

加州电力危机发生后，各界纷纷谴责电力改革，认为市场化趋向的改革无法解决电力系统运营的可靠性问题，是造成危机的“祸首”，对加州的电力改革方案予以否定。加州电力危机后，对电力市场的改造提上日程。

2002年，加州ISO提交“市场全面设计计划”的市场改革方案，同时还提交了对电力市场协议的相应改动意见。2005年，美国国会颁布了《能源政策法》，这部法律赋予FERC更多权力，如对全美电力可靠性标准、对电力企业的市场行为更广泛的监管权和一系列重要的执法权力。这些新的调整，更加重视供求关系和监管，这也给后来电力改革逐步走回正轨奠定基础。

刺激需求更重要

与最初的瑕疵和不足相比，后来出现的可再生能源交易政策就相对成熟和有效。从今天的效果看，发挥作用较大的两个制度，无疑是可再生能源的份额制和强制性的可再生能源售电政策。

从官方的解释中，“可再生能源的份额制度”即政府用法律的形式对可再生能源发电的份额做出强制性的规定，而在实际操作环节，它是一种对售电公司提出要求。一家售电公司今年如果卖了100度电，它必须提交凭单，证明其中有20度的电力，是来自可再生能源。

同时，政府可以通过这项制度另外一个要素，即信用交易制度（Tradable Renewable Energy Credits）促成市场主体进行资源配置，实现减排目标。具体来说，就是可再生能源发电企业每发一度电，就能得到一个信用凭单（credit）。

因为凭单可以在市场上自由交易，售电公司就有多种途径达到配额要求：既可以直接购买可再生能源发电企业发出的电，也可以从可再生能源发电企业购买信用凭单，最终达到法律规定的可再生能源总量目标，而市场交易机制，可以帮助企业以最低的成本达到这一目标。

而强制性可再生能源售电选项制度（Mandatory Utility Green Power Option），从官方的解释中，服务人数超过25000人的售电公司，不仅需要向客户提供可再生能源电力，并要满足顾客对于风电、太阳能、地热能、潮汐能和垃圾发电等多种能源的需求。

对于可再生能源的交易来说，这项政策的价值在于公开透明。因为售电公司的购电售电记录可以通过账目上查询，通过强制性购买，可再生能源可以在最大程度上实现生产和交易。

无论份额制还是强制售电政策，美国的政策设计特色却有一个共同的特点——都是从需求侧入手，在售电公司和用户身上寻找需求，然后通过市场机制，带动上游和中游的企业主动参与、主动进行资源配置。

这其实是一个很值得借鉴的思路。电力和能源是商品，但即时性特征让又它不同于一般的商品。如果在第一时间无法使用，电力的价值无法表现出来。同样，可再生能源的价值，体现在保护环境的政策外部性上面，而这种政策外部性，也只有在使用的时候才能发挥出来。

因此，对美国市场设计者来说，刺激需求永远会放在电力市场设计中首要的位置，他们会通过需求，让市场主体自发调整。在供给侧，他们则一般使用税收等优惠政策，最终实现市场流动、供求平衡。

从今天来看，美国电力改革并没有很多人想象的那么顺利，在售电侧分离的时候，也出现了很多困难。一个最明显的问题是，原则性或者方向性的内容大家都认可，但是落地和执行时，各个环节中错综复杂的利益关系会出现，并妨碍工作的顺利进行，这也是国内电改需要注意的一个重要问题。而要解决类似的问题，在政策设计的时候，就应充分考虑到利益关系如何理清，以及本土资源如何运用。

（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院经济系副教授、经济系主任）