政协委员：光伏电站组件阵列不应按建设用地管理

2016年、2017年至今，为了扶持光伏产业，化解其发展过程中遇到的困难，国家能源局等管理部门不仅启动了“领跑者计划”以促进产业科技创新，还出台了“绿色电力证书”，以及遏制“弃光限电”的一系列新政，为光伏产业的健康发展，特别是为光伏发电项目收益率，提供了政策保障。

而据《证券日报》记者了解，越来越多的光伏企业也对外表达了将通过技术创新，尽早实现平价上网的意愿。尤其是产业第一梯队中的数家企业，都已明确规划了实现平价上网的具体时间表，并承诺最终将不再依靠补贴。

但与此同时，仍然有一些因素，困扰着产业的发展，其中，关于光伏项目用地管理，就是饱受诟病的一项。

日前，《证券日报》记者获悉，这一问题，已被一份由全国政协委员朱共山编写的题为《关于理顺光伏项目用地管理、土地税费等相关问题的建议》的提案反映到了全国政协十二届五次会议，并提出了相应建议。而截至目前，该提案已获得了31名政协委员的联名支持。

应统一耕地占用税、土地使用税

“在实际的项目开发过程中，绝大多数的地区都要求光伏、风电等项目建设占用农用地，必须办理转建设用地手续。”一位不愿具名的业内人士向《证券日报》记者介绍，“工业用地出让最低价标准为60元/平方米，即4万元/亩。这是非常高的成本”。

除了土地成本外，光伏项目开发还存在一系列不确定因素，可能影响其收益率。比如，“根据《耕地占用税暂行条例》的规定，‘人均耕地不超过1亩的，单位税额为每平方米10元-50元’，以此类推，根据当地人均占有耕地面积，所征收的耕地占用税均有1倍-5倍的税额，具体适用税额由各地在规定的税额幅度内自行确定，各地税务部门具有5倍的调整空间”。

而根据《城镇土地使用税暂行条例》的规定，城镇土地使用税采用有幅度差别定额税率：大城市1.5元-30元;中等城市1.2元-24元;小城市0.9元-18元;县城、建制镇、工矿区0.6元-12元，也就是说，各地税务部门在规定的税额幅度内自行确定税率，可以调整的空间达到了20倍。

“各省(区、市)执行标准不统一，自由裁量权较大，而这会造成光伏电站投资企业难以把控投资风险，企业税收负担过重、造成投资效益下滑，严重影响光伏发电项目投资积极性。”上述人士算了一笔账，“按二类光照地区10MW并网项目计算，缴纳土地使用税之后，相当于电价下降了每度0.015元到0.29元不等，对项目收益影响非常大”。

“边补贴边征税”不利尽早平价上网

事实上，随着光伏发电成本的逐步降低，这种利用“光生伏特效应”将照射在光伏板表面的太阳光直接转化为电流来实现发电的技术，已不仅仅用于建设集中式地面电站，而是被应用在了如分布式光伏、建筑光伏一体化、农光互补、渔光互补等越来越多的领域。

接受《证券日报》采访的全国政协委员朱共山坦言，自己做为全球太阳能(14.640, 0.27, 1.88%)理事会和亚洲光伏产业协会的主席，有机会多方听取光伏产业发展存在的问题，

朱共山向记者介绍，有关“光伏、风力发电等项目建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”的规定，是国土资源部下发《国土资规〔2015〕5号文》。但现实情况是，“光伏发电项目与建筑产业及其他产业用地不同，光伏组件依靠钢支架支撑，利用地表空间来铺设光伏组件进行发电，通常光伏发电项目中光伏组件最低点离地高度在0.5米—1米之间，在最新型的农光互补、渔光项目里，光伏组件最低离地(水面)点高度在2米以上，不改变原有土地类型，对土地没有形成‘占用’。建设光伏发电项目不会破坏土地，也不会形成永久性用地，组件阵列下面空间仍可以进行农业、渔业、林业、牧业生产，正常种植水稻、玉米、梨树、果树、茶树、油料牡丹等经济作物，完全不影响正常农业生产和渔业养殖，尤其适合喜阴作物的生长(遮阳)。是多能互补，多产业融合的，提高土地综合利用，提高单位面积经济产出的重要形式和载体。光伏组件对于干旱和半干旱地区涵养水土，减少增发量有积极作用。青海格尔木地区，在建设光伏发电园区后，地表植被增长，生态恢复显著，为此格尔木地区特意出台优惠政策，减免光伏发电项目耕地占用税。”

“且事实证明，在不改变土地性质和功能现状的情况下，现有农林产业结合光伏发电对提高土地综合利用率、发展现代高效农林业、增加农民收入方面均有着积极的促进作用。当前很多地区存在土地性质划为一般农林用地，但实际不能耕种、利用率低等问题;而部分可耕种但经常遭遇干旱、洪涝等自然灾害的一般农林用地也同样存在利用率低、不能保障农林业发展等现实问题。在这些利用价值不高的一般农林用地上发展光伏发电，既不改变土地性质和面貌，又能通过租金、发电收入等方式增加农民收入，提高土地利用率，理应鼓励放开光伏项目使用一般农林用地，而非限制。”

“政府部门对国土资源的管理范围的维度划分，国土资源分别由国土、地质、水利、气象、林业、旅游、交通、军事等政府部门或有权机构进行行政管辖。目前国土管理部门和林业管理部门尚未实现‘一张图’管理，所以针对同一地块的‘土地性质’，需要向两个政府部门核实确认。”朱共山进一步介绍，“有些土地国土部门给出‘未利用地’，但林业部门给出的是‘林地’，政府部门间管理范围划分和各部门对土地的界定标准不同，管理界限存在交叉，给企业投资建设光伏发电项目带来困扰。 ”

“另外，从土地规划、用途管制等角度，土地还被划分为基本农田保护区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、重点森林保护区、自然与文化遗产保护区等特殊区域。企业在向国土、林业、农业、水利等部门沟通确认“土地性质”的同时，还要从规划、用途管制角度进行再次确认，使得项目投资开发周期延长。国土资源缺乏统一管理和标准界定，亟待解决。”

“我认为，光伏发电项目用地中除办公用房、升压站、厂区路面硬化用地属于建设用地外，其他光伏组件阵列，不改变原有土地类型，对土地没有进行破坏，不能按照建设用地管理。”朱共山表示。